内容提要：新型农村养老保险，对于千百年来始终日出而作、日落而息、鳏寡孤独、老弱病残都不能免于劳作的中国农民来说，是一件特大喜事。这一重大惠农政策，对促进我国农村经济发展和社会和谐将发挥巨大作用，具有划时代的意义。对此我们必须提高认识、转变观念，正确界定参保范围，合理筹集养老资金，保证按时足额发放养老金，并加强资金的管理与监督，确保这一惠民政策落到实处。本文从我国农村养老保险的现状着手，分析运行中存在的问题，进而提出一些政策性的建议，以期对于完善我国农村养老保险制度有所裨益。
关键词：农村养老保险 现状 问题 对策
农村养老保险是我国社会保障制度建设中最薄弱的环节，建立农村社会保障体系，对于扩大内需，拉动经济发展解决城市二元制社会经济结构造成的发展不平衡，解决三农问题，都有重要意义。养老保险是全体农民的基本保障，对于推动农村经济体制改革和计划生育基本国策的实施，对于调节收入分配、缩小城乡差别、维护社会稳定、促进经济和社会的协调发展都有重要的意义。
一、我国农村养老保障制度的发展及现状
（一）发展状况
新型农村养老保险试点工作。2003年以来，一些地方开始探索建立由政府财政补贴的新型农保制度。
2007年底，全国1805个县 （市、区、旗）不同程度地开展了农保工作，5171万农民参保，积累保险基金将超过412亿元，392万参保农民领取养老金，当年支付养老金40亿元。
2008年新组建的人力资源和社会保障部在原来的基础上充实和加强了农村社会养老保险职能。
近年来，各地在制度模式和财政补贴方式方面进行了大胆试点探索，形成了三类制度模式：
一是基础养老金与个人账户相结合。基础养老金部分个人不缴费，直接从政府财政预算中安排。个人账户部分实行个人缴费，有些地方还给予参保补贴。
二是个人账户与社会统筹相结合。制度结构与城镇职工基本养老保险类似，但筹资和保障水平较低。其中社会统筹部分由政府预筹或者企业（单位、集体）缴纳。
三是完全个人账户模式。即全部筹资都记入参保者个人账户模式。
在财政补贴方式上也有三种：一是“进口”补，即从缴费环节进行补贴；二是 “出口”补，即从发放环节进行补贴；三是两头补，即从缴费和发放环节都进行补贴。
2009年9月1日，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，标志着新型农村社会养老保险试点工作正式启动，农民老有所养即将变为现实。它标志着中国农民自古以来完全依赖家庭养老的模式即将成为历史，其意义堪比2006年正式取消延续数千年的“皇粮国税”。
（二）养老方式
1、家庭养老，这是我国农村传统的养老方式，在这种养老方式下，养老服务的提供者是家庭。
2、自我养老，这同样是我国农村传统的养老方式，其能够为农村老人提供最基本的养老保障，但是与传统的自我养老相比，如今的自我养老在内涵上出现了很多变化。在发达农村地区，农村老人的收入来源是多元化的。
3、社区养老，这是一种以集体作为养老服务提供者的养老方式，在这种养老方式下，集体承担其成员部分乃至全部的养老责任，这种养老方式在我国具有良好的发展前景，但是其实行需要坚实的集体经济作为后盾。
4、商业养老保险，商业养老保险的供给者是以营利为目的的商业保险公司，但商业养老保险只能面向部分富裕而且观念比较新的农村居民。
5、农村社会养老保险，农村社会养老保险的供给者是政府，从长远看，其必将成为我国农村地区最重要的养老保障方式，该制度正处于改革之中。
6、“五保”养老和优抚养老，这两种养老方式针对的都是农村中的特殊群体，在这种养老方式下，相关群体的养老问题基本上能够得到解决，但是不具有普遍性。
如果根据经济发展水平把我国农村分为发达农村地区、欠发达农村地区的话，那么三者的主要养老方式选择集合存在很大的差别，在发达农村地区，自我养老、家庭养老、社会养老保险、社区养老在农村养老保障制度中都占据了相当重要的地位，而在落后农村地区，低龄老人的养老以自我养老为主，高龄老人的养老以家庭养老为主，欠发达农村地区的养老方式选择集合介于二者之间。
二、农村养老保障制度存在的问题
（一）农村人口众多，老年人比重过大。随着人民生活水平的提高，老年人的寿命不断延长，由于计划生育的原因，农村4-2-1式的家庭也在增多；城乡收入差距的加大，使农民实际的购买能力下降。
农村社会养老保险的覆盖范围太小，覆盖对象有缺陷
目前中国拥有世界上数量最多的老年人口，其中75％在农村。据统计，未纳入社会保障的农村人口还很多。
（二）农民收入水平低，缴费压力过大。长期以来我国农村人口众多，城乡农居民收入存在着一定的差距，随着我国农村城市化和工业化程度的加深，农村人口出现了下降的趋势，城乡差距不但没有缩小，反而在不断增加。
（三）缺乏国家的财政支持和集体单位的配套交费。我国城镇职工的基本养老保险实行强制行的缴费制度，国家财政拨入全国社会保障基金的资金主要是用于城镇居民参加的各种保险，唯独对农民参加的各种保险缺乏财政拨款。没有国家财政资金的支持，农村的村级单位大多没有独立的资产和固定的收入，乡镇政府是通过财政资金拨款维持运行的。
（四）养老基金的运营及管理不合理。长期以来，我国农村社会养老保险基金的增值主要依靠银行存款、委托贷款、购买国债和财政补贴收入，只有少量基金参与股票或直接投资。由于管理不够规范，管理费用和投资损失过高，很难保证农民养老基金的保值增值。
（五）银行利率的持续递减。我国农村社会养老保险制度推行困难，运行低效主要是银行利率下调的原因。
（六）养老保险金的发放标准过低。不可能从根本上解决农民养老问题的。
（七）缺乏法律、法规的保护。从整体发展过程看，农村社会养老保险还缺乏法律性规定，大多是以政策、通知、会议决定等形式进行制度落实，缺乏稳定性和持续发展性。个人的缴费和集体的配套交费都不具强制性，国家的补贴也没有在具有强制性的相关法律、法规中予以确定，这也注定了农村社会养老保险制度的低效性。
三、建立健全我国农村社会养老保险制度的必要性
（一）农村人口老龄化问题带来的挑战
与发达国家相比，我国人口老龄化的显著特征是“城乡倒置”，农村人口老龄化程度高于城市。农村不仅是我国老年人口最多的地区，也是老龄化程度和老年抚养比最高的地区。
（二）农村传统养老模式面临严峻考验
长期以来，我国农村养老保障主要依赖家庭养老、土地养老和集体养老这三种方式。随着人口老龄化进程加快及社会主义市场经济体制的不断完善，这种养老保障格局将受到严峻挑战。
随着家庭规模的小型化、家庭结构的核心化、居住代际分离倾向的出现，越来越多家庭的养老功能出现弱化，老年人照料需求的满足将越来越多地求助于社会的支持和帮助。我国人多地少，农民承包的土地数量有限，农业的比较收益低，土地承载负担重。土地承包制也使农民丧失了集体的福利保障。
（三）农村城市化进程加快的必然要求
城市化是指人类生产和生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，它不是简单的城乡人口结构的转化，是传统劳动方式、生活方式向现代劳动与生活方式的转化。
城乡差距大使大量农村剩余劳动力流向城市，促进了城市化的进程。农民工作为城市化进程中的特殊群体，养老方面基本处于空白。
四、改进和完善我国农村社会养老保险制度的对策
（一）提高认识、转变观念是建立新农保的前提
一是要从战略的高度和长远的眼光谋划新农保，提高对农村养老问题重要性的认识。各级政府应当对农村养老问题有一个正确的认识，决不能将养老仍然看成是一家一户自己的事情。老龄化是大势所趋，势不可挡，家庭养老势单力薄，难以为继。如何防止农村老年人陷入贫困，我们必须对此有应足够清醒的认识。
二是从农村人口的实际情况出发，改变传统养老观念，适应新条件下养老机制的转变。随着工业化和城市化进程的加快，养老模式正在发生变化，养老观念需要随之转变。引导农民改变“养儿防老”传统观念，树立靠“社会养老”、“自身养老”的意识。
（二）完善我国农村社会养老保险法律制度
1、有利于提高农业效率，促进“三农问题”的解决
家庭联产承包制度已明显影响农业效率的提高，在这一制度下，由于土地使用权难以有效流转，大批进城务工人员不愿种地，但又不愿放弃承包权，使得一些种植能手又无法获得足够的土地，究其原因，就是整个农村社会社会保障制度的缺位。如果国家通过财政支持建立和完善农村社会保障制度，就有可能实现社会保障替代土地保障，有利于农村土地的流转，有助于农业增效，农民增收。
2、有利于启动农民消费需求，促进国民经济发展
成都市国家公务员考核办法（试行）
四川省成都市人民政府
成都市国家公务员考核办法（试行）
成都市人民政府
第一条 为加强对国家公务员的科学管理，准确评价国家公务员的德才表现和工作实绩，为国家公务员的奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资提供依据，根据《国家公务员暂行条例》及国家有关政策规定，结合我市实际情况，制定本办法。
第二条 国家公务员的考核要坚持客观公正的原则，实行领导与群众相结合、平时与定期相结合、定性与定量相结合。
第三条 本办法适用于我市市级及其以下的各级国家行政机关中的国家公务员，以及经批准列入实施国家公务员制度单位中除工勤人员以外的工作人员。
第四条 国家公务员的考核内容包括德、能、勤、绩四个方面，重点考核工作实绩。其具体内容如下：
（一）德，主要指政治、思想和道德品质的表现，包括政治表现、思想作风、职业道德、社会公德和遵纪守法等。
（二）能，主要指业务知识和工作能力，包括学识水平、业务、技术或管理水平以及完成职位职责的能力。
（三）勤，主要指勤奋敬业精神，包括工作态度、责任心、出勤率及遵守各项工作制度。 （四）绩，主要指履行职位职责，完成目标工作任务和应完成的其他工作任务的数量、质量、效益和贡献。
第五条 考核标准以国家公务员应履行职位职责和完成所承担的工作任务为基本依据，并以量化的或以准确的、定性化的语言加以表述。
对不同类型、不同层次的国家公务员在进行“德”、“勤”方面的考核时，其考核内容均应按本办法第四条第（一）、（三）项规定执行，在进行“能”、“绩”方面的考核时，其考核内容可按本办法第四条第（二）、（四）项的原则规定，结合本部门的行业特点作出有所区别的规定
。
第六条 国家公务局的考核结果分为优秀、称职、不称职三个等次。各等次的基本标准是：
（一）优秀：“德”、“能”、“勤”、“绩”四个方面均表现突出，尤其在正确贯彻执行党和国家的路线、方针、政策，模范遵守国家的法纪、政纪和各项规章制度，廉洁奉公，工作勤奋，熟悉业务，有改革创新精神等方面，成绩突出。
（二）称职：“德”、“能”、“勤”、“绩”四个方面表现较好，尤其时正确贯彻执行党和国家的路线、方针、政策，自觉遵守国家的法纪、政纪和各项规章制度，廉洁奉公，积极工作，业务熟悉或比较熟悉，工作能力较强或提高较快，完成各项工作任务好。
（三）不称职：在“德”、“能”、“勤”、“绩”方面表现较差，或政治素质较差，业务素质较差或不熟悉，又不努力学习，难以适应工作要求，或组织纪律性差，工作责任心不强，不能完成工作任务；或任工作中造成严重失误。
第七条 国家义务员的年度考核要严格坚持标准，符合实际。被确定为优秀等次的人数一般为本部门国家公务员总数的10％以内，最多不超过15％。区（市）县政府工作部门和乡（镇）政府及街道办事处确定为优秀等次的人数，在不突破15％的前提下，可由区（市）县考核委员
会统筹掌握。
第八条 对国家公务员的考核，应按其管理权限和上一级考核下级的原则进行。
市政府各部门副高级以上（含副局级）和区（市）县政府副区（市）县级以上［含副区（市）县级］的国家公务员。应按国家公务员管理权限进行考核。市政府各部门正处级以下（含正处级）国家公务员，由市政府各部门进行考核。
市政府各部门的负责人或分管领导和各处（室）的处长（主任）为主考人，部门负责人或分管领导考核处长（主任），处长（主任）考核本处（室）内人员。
区（市）县政府各部门、乡（镇）政府和街道办事处的国家公务员的考核。由各区（市）县政府按照本办法本条第一款规定的原则和政府的统一安排执行， 第九条 对国家公安员的考核分为平时考核和年度考核。平时考核随时进行，被考核人要如实做好工作记录，主考人要定期检
查、审核。年度考核以平时考核为基础，在每年年末或翌年
年初结合年终工作总结或政府目标管理考核进行。
第十条 年度考核的基本程序是：
（一）被考核人按照本办法第四条规定的四个方面进行个人总结。
（二）主考人听取群众对被考核人的意见。担任县级以上政府工作部门领导职务的国家公务员，必要时，可在一定范围内进行民主评议或民意测验。
（三）主考人根据被考核人的年度工作。总结或述职报告，平时考核记录和群众意见，写出评语，提出考核等次意见。
（四）考核小组对主考人提出的考核等次意见和评语进行审核。
（五）部门负责人确定考核等次。
（六）将考核结果以书面形式通知被考核人。
第十一条 国家公务员对本人考核结果如有异议，可在接到考核结果通知之日起十日内向本部门考核小组申请复核；考核小组收到申请后，应在十日内提出复核意见，经部门负责人批准并以书面形式通知复核申请人。考核结果为不称职等次的复核申请人，对复核结果仍维持原等次不服
的，可向同级政府的考核委员会提出申诉。考核委员会应在一个月内作出决定。
第十二条 年度考核工作结束后，各单位应将考核结果统计表和被评定为优秀、不称职等次的人员名单报同级政府人事部门；各区（市）县政府人事部门应将考核结果统计表汇总后，按规定期限报市人事局备案。
第十三条 国家公务员在年度考核中被确定为优秀、称职等次后，都拥有晋职、晋级、晋升工资的资格和获取一定数额奖金的权利，其具体按下列规定执行：
（一）连续两年被确定为优秀等次连续三年被确定为称职等次的，方有晋升职务的资格。
（二）在现有职务任期内，年度考核连续两年被确定为称职、优秀等次的，在本职务工资标准内晋升一个工资档次；
（三）连续三年被确定为优秀等次或连续五年被确定为称职等次的，在本职务对应级别内晋升一级；
（四）按本办法本条前（二）、（三）项规定晋升级别和工资档次的，从考核年度的次年头月起执行；
（五）年度考核被确定为称职、优秀等次的，应按本人当年十二月份基本工资额为标准计算，发给一次性的奖金。
第十四条 国家公分员年度考核被确定为不称职等次的，按照下列规定处理：
（一）对当年考核被确定为不称职等次的，应予以降职。降职决定按照国家公务员管理权限由任免机关在三个月内作出。降职后，其职务工资就近就低套入新任职务工资档次。其原级别在新任职务对应级别范围内的，不降低原级别；原级别局于新任职务对应级别的，降到新任职务对应
的最高级别，并执行相对应的级别工资。
（二）连续两年考核被确定为不称职等次的，按规定予以辞退。
第十五条 年度考核工作结束后，各部门应按国家有关人事管理制度，将被考核人的《国家公务员年度考核登记表》存入本人档案内。
第十六条 市、区（市）县政府在年度考核时一般应设立非常设性的考核委员会。考核委员会由本级政府领导和有关部门的负责人及国家公务员代表组成，一般为7至9人，负责国家公务员的年度考核工作。考核委员会的日常工作由同级人民政府人事部门承担。
第十七条 市、区（市）县政府设立的国家公务员考核委员会的主要工作任务如下：
（一）依据国家有关规定和本办法制定年度考核实施方案；
（二）指导、协调、处理考核工作中的重大问题；
（三）审核按本办法第十三条第（五）项规定发放的奖金；
（四）审核优秀等次的比例； （五）受理对复核结果仍被确定为不称职等次国家公务员的申诉。
第十八条 市、区（市）县政府各部门和乡（镇）政府、街道办事处设立非常设性的考核小组，在部门负责人或多（镇）长、主任的领导下，负责所属国家公务员的年度考核工作。考核小组由部门负责人、人事等有关机构负责人和国家公务员代表组成，一般为3至7人，国家公务员代
表须经民主推荐产生，其人数不少于考核小组总人数的三分之一。考核小组的日常工作由本部门的人事机构承担，其主要工作任务是：
（一）依据国家有关规定和本办法制定本部门年度考核实施意见；
（二）组织实施本部门的年度考核工作；
（三）审核主考人写出的考核评语和提出的考核等次意见，平衡等次比例；
（四）受理审核国家公务员对考核结果不服的复核申请。
第十九条 市、区（市）县政府部门的负责人、分管领导、考核委员会（小组）成员，必须严格执行考核规定，坚持原则，秉公办事，实事求是地进行考核。各级领导对其承担的考核工作的结果负责。对违反国家有关规定和本办法规定，在考核中有弄虚作假、徇私舞弊、打击报复行为
的，一经查实，由市，区（市）旦政府人事管理部门或有关监督管理部门依法按职责、权限进行严肃处理。
第二十条 本办法执行中的具体问题由市人事局负责解释。
第二十一条 本办法自发布之日起施行。
1994年11月15日
