论法律评估
高宏道
资产评估是很多人都知道的。详细了解法律评估的人就不是很多了。其实，法律评估的应用范围比资产评估还要广，其重要性也不亚于资产评估。这是因为，对于一个法制国家来说，在法人和自然人的全部行为中,以法律来规范的行为的比例是很大的。在法制比较完备的国家和地区，一般说来，自然人和法人的行为可以说是有法可依的。从另外的一个角度来说，在这样的地方，法律法规比较复杂，数量也比较多。因此，人们在处理自己的事务时请教律师是很正常的。他们处理一个比较复杂的事务时请律师从法律的角度进行全面的考察，也即进行事先的法律评估，也是很常见的。据我所知，雅虎并购台湾奇摩，日本NTT DoCoMo收购台湾和讯电讯部分股权，台湾大哥大和泛亚电信并购，香港中华电力公司公司收购中国大陆的国华电力公司部分股份就都进行过法律评估。
我国正在实现依法治国。法律的数量和完善程度，是以往任何历史时期都不能相比的。但是，由于种种原因，人们在想到法律的时候往往是在纠纷已经出现甚至诉讼已经开始的时候。这是我国公民法律意识水平较低的一种表现。我们认为，要依法行事，要保护自己的合法权益需要用法律进行预测，特别是对于关系到重大利益的行为，事先从法律的角度进行全面考察，即法律评估，是十分必要的。但是，当前一般没有这样作。比如国有企业，因为较多的行政干预，以行政命令的方式支配企业的资源配置，当事人对于那些关系到根本利益的重大行为，事先没有能够从法律的角度进行全面考察，使当事人陷入纠纷，蒙受了损失，是经常见到的。因此提倡对重大法律行为事先进行法律评估，是十分必要的。
一、什么是法律评估。
什么是法律评估？法律评估是律师受当事人的委托运用现行法律对某一项目进行全面研究并提出结论性意见的一种咨询活动。我们给出的这个定义包含了以下一些含义。
第一，法律评估是由律师进行的。
法律评估是由律师进行的，不是由企业法律顾问、行政上级领导机关进行的。这里的律师，是指作为社会中介组织律师事务所成员的律师，是依据律师法的规定①参加一个律师事务所的执业律师。依照律师法的规定②，律师接受当事人的委托，实际上是在律师事务所接受当事人的委托之后，由事务所指派、并经当事人同意，由承办律师进行的法律评估。这样，当事人的评估请求首先是对律师事务所提出的。律师事务所对当事人承担责任。实际上，律师事务所在完成法律评估任务时，往往要充分运用事务所全体律师集体的力量为当事人提供服务。从这点来说，法律评估和诉讼代理在形成委托关系的前提方面是有一些区别的。大家知道，从我国的现状来看，诉讼当事人出于对某个律师的信任而非出于对律师事务所的信任寻求法律服务是比较常见的。而法律评估，一般是委托人基于对律师事务所的信任寻求法律服务，委托人是着眼于律师事务所的团队力量选择受托人。
进行法律评估的主体（律师事务所和其所指派的律师）是特殊主体。由律师事务所指派的律师进行法律评估因其属于社会中介组织，具有超脱性，可以运用法律知识客观地对委托事项进行评价。同时，因其具备国家认可的法律知识水平，能够保证法律评估质量上的可靠性。
第二，法律评估是对某一项目进行的。
法律评估的对象一般是一个综合性的比较复杂的项目。法律评估是对项目的整体涉及到的全部法律关系进行评估。它可能涉及到很多的法律关系，具有很强的综合性。同时，它又要对项目的各个组成部分的具体的法律关系进行的分析，要具体回答委托项目中包含的各种法律关系的一切相关问题。因此法律评估又具有细致性和深入性。
比如企业的分立、合并（含并购）债权转股权等等，就是比较复杂的项目。这些项目中不仅包括了财产的处理，还涉及到对职工权利的改变，涉及到相邻关系的改变，涉及到行政许可的特种权利由谁来继受、义务由谁来履行等一系列的问题。又比如，美国前总统克林顿在处理和莱温斯基的绯闻时，就专门请教律师进行过法律评估。因为一个国家的总统是没有私人事务的。他的一举一动都会对国家，对他代表的执政党，在许多方面产生很大的影响。当然是一个很复杂的问题。有的资料表明，在局部战争的决策上，一些国家的最高领导人也聘请律师进行法律评估。
个人的事务同样是可以进行法律评估的。比如个人的投资行为、婚姻问题（结婚和离婚）、遗嘱、继承问题，等等。不过，如果评估的项目不是很复杂，一般的法律咨询也是能够满足当事人的要求的。但是，如果是社会名流，个人事务往往也是十分复杂的。这些事务可能涉及到大额的结构复杂的财产、社会声望、信誉、复杂的历史背景及复杂的人际关系等等许多方面的法律问题。在这种情况下进行法律评估当然是很有必要的。
一般而言，委托人委托的项目是以自己为中心的项目。这就是说，权利义务的主体之一是委托人自己。如果要求律师针对仅以他人为权利义务主体的各项法律关系进行调查、评估，就变成了资信调查或者其他类型的调查，不是我们所说的法律评估了。
第三，法律评估是律师运用自己的专业知识，基于自己对现行法律的理解来进行的。
这里所说的法律是广义的法律，包括了法律法规和其他强制性行为规范。依照律师法的规定③，律师执业必须遵守法律。当然了，律师在为当事人进行法律评估时也应该遵守法律。这不仅是律师本人的行为应该合法，主要是律师在进行判断时要依照现行有效的法律。律师必须排除个人的情绪、情感、好恶，不能一厢情愿，不能对当事人投其所好。律师在进行法律评估时自己的行为合法，包括了很多含义，其中含有以合法的手段和不能欺骗、蒙蔽当事人的意思。这是对律师本人的基本要求，是对主观心态的要求。另外，在服务中保持客观冷静实事求是，才能为当事人提供超脱的观察和客观的评价性意见。需知，委托人在寻求法律评估服务时，有相当多的人是因为情绪上的无助，他需要局外人客观冷静的分析。只有提出客观中肯的意见，才是忠实于委托人。
告诉委托人法律上的真实情况，有时可能会使委托人不高兴。听真话，从善如流，对许多人来说，常常是不容易作到的。但是律师在进行法律评估时，必须把依据法律思考得出的结论，实事求是地告诉委托人，必须讲真话。
第四，法律评估是依据当前的客观状况进行的。
客观状况指的是现实存在的法律事实。反映这些事实的证据，有的可以由委托人提供，有些要由律师进行调查。虽然律师依法进行调查，相关的单位和人员应该予以协助，但是，实际上调查的难度往往是很大的，常常需要一些技巧和较多的时间。
如果因时过境迁或者其他的原因，反映客观情况的证据无法取得，要向当事人指出证据的缺失可能造成的后果和预防措施。
法律事实决定法律关系。在进行法律评估时同样应该遵守“以事实为依据，以法律为准绳”的原则。谈到“以事实为依据”，也是以证据能够证明的事实。比如法人登记注册的证书、法人设立时的章程和变更情况，建设工程项目的可行性报告、规划设计、初步设计、各种批准文件等等。行政机关核准的经营项目的许可证书、使用自然资源的许可证书、安全方面的认可、公司的各种合同、商业秘密的名录和保密措施等等。可知，反映法律事实的证据种类繁多，形式各异。收集和认定证据的效力的工作量是很大的。现在，许多人，无论是自然人还是法人，对涉及切身利益的证据的保存，往往是很差的。这给法律评估带来了相当大的难度。但是只有充分掌握了证据，才能提供准确的法律评估成果。
一个企业如果进行了一次认真全面的法律评估，对弄清和自己相关的各方面的法律关系，会得到很大的好处，等于是一次法律关系的大清理，能为今后提高管理水平带来直接的好处和直接的经济利益。
第五、法律评估的主要内容是当事人的权利和义务。
法律评估的目的是，阐明委托项目相关的权利义务的状况，从而使委托人对自己的现状有一个真切的认识。如果委托人需要，律师还可以就消除权利瑕疵、保护合法权益、妥善履行义务提出符合法律规定的建设性的意见。
权利和义务源于法定和约定。对不同的当事人和不同的委托项目，具体的权利和义务是不同的，区别极大。在这里难以一一论述。但是对任何项目，全面、逐项说明各种权利义务的状况，是法律评估的共同要求。
第六、法律评估的成果以书面形式的法律意见书来表现。
在进行了大量的调研以后，律师依据现行有效的法律法规和其他规范性文件得出结论性的意见。这些意见反映在法律意见书当中。因此法律意见书应该经过律师事务所指派的小组进行充分的讨论。此后，还应该经过律师事务所主任的审查或主任委托的小组外的人员（律师）进行审查。在法律意见书的最后，承办律师应该具名。在法律意见书的首部可以说明评估工作中哪个部分是由谁来完成的。
第七、法律评估是一种特殊的法律咨询。
从上面的定义可以看出，法律评估属于法律咨询的范畴，只不过是这种咨询活动具有自己单独的特征。这些特征主要是项目复杂，要回答多种法律关系中的权利义务问题，由律师事务所承担委托责任，评估需要由律师事务所指派的律师集体完成。因为具有这些特征，法律评估业务也就形成了一些自己的方式。比如，律师事务所对某些常作的评估项目制作了详尽的评估手册和法律意见书的审查制度。前面已经简单提到了对法律意见书的审查制度。评估手册是集中了以往个案的经验，给出了一般的思路和提纲，评估手册是律师事务所集体智慧的结晶，具有商业秘密的特点。
又比如，在律师进行法律评估时对权利义务的分类可以和传统教科书上的分类方法不同。例如，中国政法大学出版社出版由彭万林主编的《民法学》中，将权利的分类给出了四种方法。可以说，这种分类方法是法学届的通说。而在法律评估中，为了工作的方便，分类方法与之不同。假如我们对企业委托的某个项目进行法律评估，将权利义务以其相对人进行分类。我们将权利义务分成（1）企业法人与相对人之间具有管辖或控制关系的权利和义务。（2）和交易相对人之间的权利义务。（3）和非交易相对人的其他平等民事主体的权利义务关系。（4）与国家行政管理机关的权利义务关系。
上述的这些特征，对于一般意义上的咨询来说，都是不具备的。
第八、法律评估的法律责任。
法律评估既然属于咨询范畴，承担法律评估的人（律师事务所和律师），就必然依照《中华人民共和国律师法》、《中华人民共和国合同法》④承担相应的法律责任。笔者认为，因法律评估具有自己的特征，委托人可以使用约定的方法来规定律师事务所应该承担违约责任的范围和具体的法律责任。
我认为，违约责任的规定，除在时限方面违约的规定以外，在评估质量方面可以要求律师事务所在正确运用法律法规方面承担责任。这就是说，应该要求律师事务所针对评估事项选用适当的法律法规进行判断，并且将这个要求具体化。如果违背了约定，就要承担相应的违约责任。例如，若律师事务所在进行评估时选择并适用了已经废止的法律法规从而得出了错误的结论，应该承担违约责任；若律师事务所在进行评估时因自己的过错，错误地判断法律关系从而错误地选择了适用的法律法规，得出了错误的结论，应当承担违约责任；若律师事务所因自己的过错遗漏了项目中重大法律关系的调查和评估，应当承担违约责任；如果针对某项法律关系有法律上的强制性规定同时还有实施细则等进一步的更加具体的强制性规定，评估时没有适用进一步的规定，致使给出的结论缺乏操作性，应该承担违约责任，等等。
二、法律评估与资产评估、审计、行政机关审查的关系
（一）法律评估和资产评估的关系。
资产评估是受资产占有单位的委托，由有权进行资产评估的机构对委托单位的资产、债权、债务进行全面清查，核实资产帐面与实际是否相符，经营成果是否真实，并作出鉴定⑤的活动。资产评估的目的是“为了正确体现国有资产的价值量，保护国有资产所有者和经营者、使用者的合法权益”。资产评估的的具体范围在《国有财产评估办法》及国有资产管理局制定的《国有资产评估管理办法施行细则》中作出了明确的规定。即：“国有资产是指国家依据法律取得的，国家以各种形式的投资和投资收益形成的或接受捐赠而取得的固定资产、流动资产、无形资产和其它形态的资产。”接受评估的主体是：“国有资产占有单位包括：（一）国家机关、军队、社会团体及其他占有国有资产的社会组织；（二）国营企业、事业单位；（三）各种形式的国内联营和股份经营单位；（四）中外合资、合作经营企业；（五）占有国有资产的集体所有制单位；（六）其它占有国有资产的单位。”评估人⑥是“资产评估公司、会计师事务所、审计事务所、财务咨询公司等资产评估机构，必须是经工商行政管理部门注册登记、具有法人资格、并持有国务院或省、自治区、直辖市（含计划单列市）国有资产管理行政主管部门颁发的资产评估资格证书的单位”。
可以看出，进行资产评估的主体、评估的委托人、评估的范围和目的均与法律评估有明显的不同。
资产评估不能取代法律评估，最明显的理由是委托人（自然人、法人和其他组织）涉及到的法律关系绝不仅仅是财产关系，各种复杂的法律关系不是都可以换算为金钱关系的。资产评估不负责对委托人涉及到的各种非金钱性质的法律关系的评价，法律也没有授权资产评估单位进行这种评价。如果需要进行评价，就只能由法律评估来完成。
例如：劳动合同关系、保密协议、有关知识产权的使用的约定、相邻关系、财产的他项权利。这些不能直接折算为财产，但是它影响财产的正常使用，影响财产效能的实现。又比如电力线路和通讯线路、各种建筑物构筑物的交叉跨越距离，与相关单位签定的通行协议，利用他人的排水渠道排放雨水，在他人建筑物、构筑物上通过的许可，或许可他人通过，采光距离，排放热量，气体排放，污水排放，噪声，建筑物外墙的利用，建筑小区和楼房的命名权、暂时闲置的土地依法允许种植的种植权，矿产开采区的复耕、林地植被的恢复等等，企业和房地产开发区的取水权，矿山的开采权，等等也是不能直接折算为金钱的。个人的学历、学位、职称、各种专业的从业资格、企业的资质，更是无价的，但他直接影响到经营行为和财产的取得能力，显然这些也不属于财产。上述的种种权利和义务，仅仅是现实生活中各种复杂的法律关系的极小的一小部分。可见，除资产评估所涉及的法律关系以外，其它的法律关系是繁多的。法律评估工作具有广大的空间。
在法律评估和资产评估的直接关系方面，法律评估要利用资产评估的结果，并且，除委托人特别要求以外，一般没有必要对资产评估的结论重新进行法律评估。但也不排除接受委托人对资产评估本身以及对资产评估的对象进行评估。因为，这些也属于法律行为，也直接影响当事人的利益。如果资产评估不当，当事人是可以委托律师进行法律评估以弄清真像，进而保护自己的合法权益。比如，在进行了上述评估之后准备进行民事诉讼和行政诉讼，维护自己的利益。反之，资产评估则不具有审查法律评估的功能。
在法律评估和资产评估的强制性方面，两者是有区别的。国有资产评估是国家保护其财产权益不受侵犯的措施。因此国家对资产评估的成果即相关的账务处理、税收处理均作出了强制性的规定。法律评估则不同。法律评估属于咨询性质，企业有权依据法律的规定和当事人的约定处分自己财产和其他利益的权利。因此，法律评估在给出权利义务现状的评价的同时，如果委托人需要，也只能提出处分权利的建设性的意见，致于委托人如何决策，是委托人的权力。国有资产评估是有法律法规规定的，带有强制性；法律评估则是当事人自主决定的，属于意思自治的范畴。如果当事人认为对于自己面临的问题自己已经有了有明确的看法，不进行法律评估是他的合法选择，是他的权力。但是，在法定的条件下，国有资产的占有单位不进行资产评估将被认定为违法，相关的法律行为将被认定为无效⑦。
笔者认为，对于国有资产构成的法人及国有资产参股的法人规定必须进行法律评估的一些具体情况，是必要的。例如，国有资产发生变动时（关、停、并、转），进行法律评估就是很有必要的，今后应该从立法上加以补充，以保护国家利益和人民利益。
（二）法律评估和审计的关系。
国家实行审计监督制度。“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。”（《中华人民共和国宪法》第九十一条）“国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。”（《中华人民共和国审计法》第二条）
审计是审计机关对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照审计法应当接受审计的财政收支、财务收支进行的审计监督。审计负责对财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。为了保证党政机关及其工作人员的廉洁，国家还制定了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，对党政领导干部进行专门的审计监督。
显然，审计涉及到的法律关系的范围和法律评估相比，是单一得多了。因此，审计是不可能代替法律评估的。
珠海市突发环境事件应急预案
广东省珠海市人民政府办公室
关于印发珠海市突发环境事件应急预案的通知
横琴新区管委会，各区政府（管委会），市府直属各单位：
《珠海市突发环境事件应急预案》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
珠海市人民政府办公室
二○一一年一月二十日
珠海市突发环境事件应急预案
目 录
1 总则
1.1 编制目的
1.2 编制依据
1.3 事件分级
1.4 适用范围
1.5 工作原则
2 组织体系和职责
2.1 市突发环境事件应急指挥部
2.2 市环境应急指挥部办公室
2.3 专家咨询组
2.4 市环境应急指挥部成员单位主要职责
2.5 相关单位和企业职责
2.6 各区（经济功能区）应急指挥体系
3 预防和预警
3.1 预防
3.2 预警分级
3.3 预警执行
3.4 预警支持系统
4 应急响应
4.1 分级响应机制
4.2 应急响应程序
4.3 信息报告
4.4 指挥和协调
4.5 应急处置措施
4.6 安全防护
4.7 通报和信息发布
4.8 扩大应急
4.9 应急响应终止
5 后期处置
5.1 事件调查
5.2 事件评价
5.3 环境恢复
5.4 保险
6 应急保障
6.1 机构保障
6.2 队伍保障
6.3 通信保障
6.4 装备保障
6.5 技术保障
6.6 交通运输保障
6.7 医疗保障
6.8 资金保障
6.9 宣传、培训和演练
7 附则
7.1 名词术语
7.2 奖励与责任追究
7.3 预案管理和更新
7.4 预案解释部门
7.5 预案实施时间
8 附录
8.1 市环境应急指挥部成员单位联络表
1 总则
1.1 编制目的
建立健全突发环境事件应急机制，提高突发环境事件应对能力，保障群众生命健康和财产安全，保护生态环境，维护社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。
1.2 编制依据
依据《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国环境保护法》、《国家突发环境事件应急预案》、《环境保护部突发环境事件信息报告情况通报办法（试行）》、《广东省突发事件应对条例》、《广东省突发环境事件应急预案》、《珠海市突发公共事件总体应急预案》，制定本预案。
1.3 事件分级
按照突发事件严重性和紧急程度，突发环境事件分为特别重大环境事件（Ⅰ级）、重大环境事件（Ⅱ级）、较大环境事件（Ⅲ级）和一般环境事件（Ⅳ级）四级。
1.3.1特别重大环境事件（Ⅰ级）
凡符合下列情形之一的，为特别重大环境事件：
（1）因环境事件造成30人以上死亡，或中毒（重伤）100人以上。
（2）因环境事件需疏散、转移群众5万人以上，或造成直接经济损失1000万元以上。
（3）区域生态功能严重丧失或濒危物种生存环境遭到严重污染。
（4）因环境污染使当地正常的经济、社会活动受到严重影响。
（5）利用放射性物质进行人为破坏事件，或1、2类放射源失控造成大范围严重辐射污染后果。
（6）因环境污染造成重要城市主要水源地取水中断。
（7）因危险化学品（含剧毒品）生产和贮运中发生泄漏，严重影响群众生产、生活。
1.3.2重大环境事件（Ⅱ级）
凡符合下列情形之一的，为重大环境事件：
（1）因环境事件造成10人以上、30人以下死亡，或中毒（重伤）50人以上、100人以下。
（2）区域生态功能部分丧失或濒危物种生存环境受到污染。
（3）因环境污染使当地经济、社会活动受到较大影响，疏散、转移群众1万人以上、5万人以下。
（4）1、2类放射源丢失、被盗或失控。
（5）因环境污染造成重要河流、湖泊、水库及沿海水域大面积污染，或县级以上城镇水源地取水中断。
1.3.3较大环境事件（Ⅲ级）
凡符合下列情形之一的，为较大环境事件：
（1）因环境事件造成3人以上、10人以下死亡，或中毒（重伤）10人以上、50人以下。
（2）因环境污染造成跨地级行政区域纠纷，使当地经济、社会活动受到影响。
（3）3类放射源丢失、被盗或失控。
1.3.4一般环境事件（Ⅳ级）
凡符合下列情形之一的，为一般环境事件：
（1）因环境事件造成3人以下死亡或10人以下中毒。
（2）因环境污染造成跨县级行政区域纠纷，引起一般群体性影响。
（3）4、5类放射源丢失、被盗或失控。
1.4 适用范围
本预案适用于本市行政区域内发生的突发环境事件的应急响应（不含核事故应急响应），具体范围为：
（1）危险化学品及其它有毒有害物品在生产、经营、贮存、运输、使用和处置过程中发生的爆炸、燃烧、大面积泄漏等事故造成的突发环境事件。
（2）工业生产过程中，因生产装置、污染物防治设施、设备等发生意外事故造成的突发环境事件。
（3）因自然灾害造成的次生突发环境事件。
（4）影响饮用水源地水质的突发环境事件。
（5）辐射污染或安全方面的突发环境事件。
（6）其它危及群众生命财产和环境安全的突发环境事件。
1.5 工作原则
（1）坚持以人为本，预防为主。加强对环境危险源的监测、监控并严格实施监督管理，建立环境事件风险防范体系，积极预防、及时控制和消除环境安全隐患，提高预防和处置能力，尽可能避免或减少突发环境事件的发生，最大限度减少群众的生命财产损失，保障环境安全。
（2）坚持分级响应，分类管理。突发环境事件应急工作实行在各级政府（管委会）的领导下，分级响应、各负其责，上下联动、密切协作，快速反应、妥善处置。针对不同污染源造成的环境污染、生态污染、放射性污染的特点，充分发挥部门专业优势，实施分类管理和处置。
（3）坚持平战结合，专兼结合。利用现有资源，整合环境监测网络，积极做好应对突发环境事件的各项准备。加强培训和演练，发挥专门环境应急力量的作用，引导、鼓励建立一专多能的应急队伍。
2 组织体系和职责
市突发环境事件应急组织体系由市、区（经济功能区）突发环境事件应急机构和应急队伍组成。
2.1 市突发环境事件应急指挥部
2.1.1组成
市政府成立市突发环境事件应急指挥部（以下简称市环境应急指挥部）。市环境应急指挥部由市长，分管环境保护工作副市长，分管环境保护工作副秘书长，市应急办、市政府新闻办、市科技工贸和信息化局、市公安局、市监察局、市民政局、市财政局、市环境保护局、市住房和城乡规划建设局、市交通运输局、市海洋农渔和水务局、市卫生局、市安监局、市气象局、珠海海事局、市质量技术监督局、事发地区政府（经济功能区管委会）等单位负责人组成。发生在我市的特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）突发环境事件，分别由全国环境保护部际联席会议、省联席会议统一指挥处置工作，我市负责配合处置，市长任市环境应急指挥部总指挥，分管环境保护工作副市长任副总指挥。发生在我市的较大（Ⅲ级）突发环境事件，由市环境应急指挥部统一指挥处置工作，分管环境保护工作副市长任市环境应急指挥部总指挥，分管环境保护工作副秘书长、市环境保护局局长任副总指挥。
2.1.2主要职责
（1）建立突发环境事件预测预警体系，向市政府提出预警发布建议。
（2）配合全国环境保护部际联席会议、省联席会议做好特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）突发环境事件应急处置工作。
（3）按程序启动突发环境事件Ⅲ级响应。
（4）统一指挥较大（Ⅲ级）突发环境事件的应急处置工作。
（5）负责较大（Ⅲ级）突发环境事件信息的统一发布工作。
（6）协调善后处理及生产、生活秩序恢复等工作。
2.2 市环境应急指挥部办公室
2.2.1组成
市环境应急指挥部办公室设在市环境保护局，办公室主任由市环境保护局局长担任，副主任由市环境保护局分管副局长和市环境监测站站长担任。办公室下设环境应急值班室，实行24小时应急值班，电话：12369。
2.2.2主要职责
（1）负责市环境应急指挥部的日常工作，贯彻执行市环境应急指挥部的决定和指示。
（2）具体协调开展全市突发环境事件的预警预测工作，组织做好应急队伍、应急装备、应急物资准备，掌握环境应急资源信息。
（3）组织开展突发环境事件评估，向市政府、市环境应急指挥部提出预警、应急响应和启动相关环境应急预案的建议。
（4）向上级环境保护部门、市政府报告环境应急处置进展情况。
（5）对环境应急过程进行评价。会同相关部门调查、分析事故原因，做好调查取证工作，确定事件责任人。
（6）保持与有关应急单位的沟通和联系，加强与毗邻地区的联系，建立健全环境应急工作协作机制。
（7）聘请相关领域的专家，组建突发环境事件预警和应急处置专家咨询组（以下简称专家咨询组）。
2.3 专家咨询组
2.3.1组成
由国内知名环境安全危机预警和应急处置专家、我市各专项应急部门专业技术人员、管理人员组成。
2.3.2主要职责
（1）对突发环境事件的预警和应急处置提出意见和建议，向市环境应急指挥部提供科学有效的决策参考方案。
（2）针对特别重大、重大、较大突发环境事件的发生和发展趋势，提出应急处置方案、救援办法等建议。
（3）对损失和恢复方案等进行评估，提出相关建议。
2.4 市环境应急指挥部成员单位主要职责
市应急办：负责协助市领导处置突发环境事件，根据上级有关规定向省报送突发环境事件信息。
市政府新闻办：负责协助市环境应急指挥部做好突发环境事件新闻发布工作。
市科技工贸和信息化局：负责组织做好生产、生活资料的调运和供应。
市公安局：负责现场治安、交通管理和灭火施救工作，具体包括现场警戒，落实各项强制隔离措施，控制无关人员和车辆进出危险区域；对事件可能危及区域内的人员进行疏散撤离，营救遇险人员，保护人员和财产安全；组织消防力量实施灭火，对可燃性燃料、化学品等引起的火灾进行专业扑救，控制危害源，清理火场；参与火灾原因调查，协助环境保护部门做好污染物调查。
市监察局：负责调查处理与突发环境事件有关的违规违纪、失职渎职行为。
市民政局：负责受灾群众的基本生活救助，协助开展死难者相关善后工作。
市财政局: 确保突发环境事件应急专项资金及时拨付到位。
市环境保护局：负责建立完善全市突发环境事件应急信息综合管理系统，收集环境信息；开展环境应急监测，组织查找污染源，对污染源进行调查和监测；指导、协助突发环境事件产生废弃、危险物品的处置及污染物的防治和监管。
市住房和城乡规划建设局：负责协助调动大型吊装机械设备实施应急处置。
市交通运输局：负责优先安排应急物资和疏散人员的交通运送，会同相关部门做好污染区域的交通运输工作。
市海洋农渔和水务局：负责向市环境应急指挥部提供珠海水域最新的环境敏感资源分布图；保障群众饮用水供应；加强监测、监控，防止受污染的农产品、初级水产品、禽畜进入流通领域；通知可能受影响的水产养殖户做好预防措施，协助开展污染物的清除和监视工作；协助组织现场周围居民疏散、撤离。
市卫生局：负责组织协调受伤、中毒人员的医疗救治和卫生防疫工作；协助确定中毒人员毒性或委托具有相关资质的省级机构进行毒性鉴定。
市安监局：负责指导、协调和参与危险化学品事故的应急处置工作；对危险化学品事故进行调查处理，提出事故责任追究意见。
市气象局：负责气象资料的分析和气象要素的监测，提供突发环境事件现场的风向、风速、温度、气压、湿度、雨量等气象资料。
珠海海事局：负责预防和处置发生在珠海水域内或发生在珠海水域外可能影响珠海水域的船舶污染事故，包括船舶在航行、停泊、装卸及其它作业中发生的水上污染事故。组织协调本单位力量和现场水域附近船舶参加应急处置行动；发布航行通（警）告，负责事故水域现场警戒，必要时实施水上交通管制，疏散附近船舶。
市质量技术监督局：配合相关部门对突发环境事件中危险化学品事故原因进行调查、取证；组织力量对压力容器的安全性能进行技术评估。
事发地区政府（经济功能区管委会）：负责组织协调区相关部门第一时间实施应急救援；迅速组织撤离或采取其它措施保护危险区域的人员安全；协助做好受伤人员的医疗救治；引导外部增援力量进入现场处置；收集上报相关信息；组织本区域专业环保处理单位对污染物进行处置，对责任人无能力清理污染物的情况，先行采取措施，安排资金，按照有关环境保护规定和标准进行处置，并治理被污染破坏的生态环境。
2.5 相关单位和企业职责
发生突发环境事件的相关单位和企业应采取相应的应急措施，积极参与救援和处置工作；协助事故调查、取证，提供污染物的相关信息资料；做好相关善后工作。
2.6 各区（经济功能区）应急指挥体系
各区政府（经济功能区管委会）应制定和完善本行政区域内突发环境事件应急预案，建立健全区突发环境事件应急指挥体系，成立区环境应急指挥部，做好本行政区域内一般（Ⅳ级）突发环境事件的预警、响应、处置及善后等相关工作，配合上级做好特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）突发环境事件应急处置工作。
3 预防和预警
3.1 预防
环境保护部门开展污染源调查，强化环境空气质量和区域水质监测，定期组织开展生产、贮存、运输、销毁废弃化学品、放射源的普查活动，掌握环境污染源的种类及分布情况，提出相应的对策。市环境应急指挥部有关成员单位应按照早发现、早报告、早处置的原则，开展环境信息、自然灾害预警信息、常规环境监测数据的综合分析、风险评估。对发生在辖区外可能对本市造成重大影响的突发环境事件信息进行收集和汇总，提出应对建议。
3.2 预警分级
按照突发环境事件的严重性、紧急程度和可能波及的范围，突发环境事件的预警分为四级，预警级别由低到高，颜色依次为蓝色（Ⅳ级）、黄色（Ⅲ级）、橙色（Ⅱ级）和红色（Ⅰ级）。根据事态的发展和应急处置效果，预警级别可以升级、降级或解除。
3.3 预警执行
进入预警状态后，事发地区级以上政府（管委会）、环境应急指挥部应当组织开展以下工作：
（1）按规定程序迅速启动相关环境应急预案。
（2）通过相关方式发布预警信息，蓝色预警由区政府（经济功能区管委会）负责发布，黄色预警由市政府负责发布，橙色预警由省政府负责发布，红色预警由省政府根据国务院授权负责发布。
（3）转移、撤离、疏散并妥善安置可能受到危害的人员。
（4）指令各环境应急队伍进入应急状态，组织环境监测部门开展应急监测，随时掌握并报告事态进展情况。
（5）针对可能造成的危害，封闭、隔离或者限制使用有关场所，中止可能导致危害扩大的行为和活动。
（6）调集应急物资和设备，确保应急保障工作。
3.4 预警支持系统
3.4.1环境安全预警系统
市环境保护部门负责建立重点污染源排污状况实时监控信息系统、突发环境事件预警系统、区域环境安全评价科学预警系统、辐射事件预警信息系统。
3.4.2环境应急资料库
有关部门应建立突发环境事件应急处置数据库、专家决策支持系统、环境恢复周期检测反馈评估系统、辐射事件数据库、环境事件应急气象保障服务系统，并建立健全与其它部门相关业务系统的信息资源共享机制。
3.4.3应急指挥技术平台系统
有关部门应根据突发事件应急工作需要，建立环境专业协调指挥中心和通信技术保障系统。
3.4.4跨地区、跨部门的报警服务系统
有关部门应根据突发事件应急工作需要，建立固网通信数据传输系统、无线通信数据传输系统、GPS全球定位系统。
4 应急响应
4.1 分级响应机制
按突发环境事件的严重程度、可控性和影响范围，突发环境事件的应急响应分为Ⅰ级响应（特别重大）、Ⅱ级响应（重大）、Ⅲ级响应（较大）、Ⅳ级响应（一般）四级。Ⅰ级响应由全国环境保护部际联席会议组织实施，Ⅱ级响应由省联席会议组织实施，Ⅲ级响应由市环境应急指挥部组织实施，Ⅳ级响应由事发地区（经济功能区）环境应急指挥部组织实施。超出本级应急处置能力时，应及时请求上一级环境应急指挥机构启动上一级应急响应。
4.2 应急响应程序
4.2.1 I级响应
特别重大环境事件发生后，市环境应急指挥部迅速向省联席会议和全国环境保护部际联席会议报告，立即组织应急队伍赶赴现场，在全国环境保护部际联席会议的统一领导和指挥下，配合做好应急处置工作，并及时向全国环境保护部际联席会议和省有关部门报告事件的应急处置进展情况。
4.2.2Ⅱ级响应
重大环境事件发生后，市环境应急指挥部立即向省联席会议报告，立即组织应急队伍赶赴现场，在省联席会议的统一领导和指挥下，配合做好应急处置工作，并及时向省联席会议和省有关部门报告事件的应急处置进展情况。
4.2.3Ⅲ级响应
较大环境事件发生后，市环境应急指挥部报请市政府同意后立即启动Ⅲ级响应，主要开展以下工作：
（1）立即组织应急队伍赶赴事发地实施救援和处置，必要时调集事发地周边的应急队伍实施增援。
（2）开通与事发地环境应急指挥部、现场指挥部和市有关环境应急专业指挥机构的通信联系，随时掌握应急工作进展情况和事态发展情况。
（3）召集专家咨询组专家分析情况，研究应对措施，为环境应急指挥工作提供决策参考。
（4）及时向可能涉及的相邻市、县（区）通报情况。
（5）及时向省联席会议、省有关部门和市政府、市有关应急指挥机构报告、通报应急处置进展情况。
（6）根据事件的发展，适时向公众通报事件处置情况。
4.2.4Ⅳ级响应
一般环境事件发生后，事发地区（经济功能区）环境应急指挥部应参照Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ级响应程序，结合本地区实际，立即采取应急响应行动。需市有关应急力量支援时，要及时向市环境应急指挥部提出申请。
4.2.5响应的升级与降级
当突发环境事件影响和危害不断加重，并有蔓延扩大的趋势，情况复杂难以控制时，应及时提高预警和响应级别；当事件危害已迅速消除，并不会进一步扩散时，相应降低响应级别或终止预警、应急响应。
4.3 信息报告
4.3.1信息接报，事发单位、市民报告
（1）任何单位和个人有权向各级政府（管委会）、环境保护部门报告突发环境事件及隐患，有权向上级政府和部门举报不履行或者不按规定履行环境污染物处置的行为。
（2）市环境应急指挥部办公室值班人员接到突发环境事件报告后，应尽可能详细准确地记录事件发生地点、时间、单位、污染物等基本信息，并立即向值班领导报告。
（3）市环境应急指挥部办公室值班领导初步判断事件程度，通知事发地区政府（经济功能区管委会）立即赶赴事发现场开展污染源调查、控制、转移、消除及人员撤离、受污染区域划定等工作，并协助事件发生单位启动本单位环境应急预案，责令停止可能导致事件扩大的各种作业。
（4）市环境应急指挥部办公室通知专家咨询组专家集中；从市主要环境污染危险源档案数据库调集事发企业或单位的档案、应急预案等资料；视情况联系市环境应急指挥部成员单位开展救援和处置。
（5）根据事发现场的基本信息，市环境应急指挥部办公室会同专家咨询组评估事件等级。
4.3.2环境质量监测部门报告
（1）市、区两级环境监测站在常规环境质量监测过程中发现监测数据出现异常，应及时向市环境应急指挥部办公室报告，并加大采样、监测频次。
（2）市环境应急指挥部办公室召集专家咨询组专家对监测数据进行分析，并组成调查小组对数据异常原因进行实地调查。
（3）经调查确认环境事件已发生或有明显的发生趋势时，市环境应急指挥部办公室通知事发地区政府（经济功能区管委会）立即赶赴事发现场开展污染源的调查、控制、转移、消除等工作，并责令停止可能导致事件扩大的各种作业。
（4）根据反馈的信息，市环境应急指挥部办公室会同专家咨询组评估事件等级。
4.3.3报告时限和程序
突发环境事件责任单位、责任人和监管责任单位发现突发环境事件后，应当在1小时内向事发地区级以上政府（管委会）报告，同时向上一级相关专业主管部门报告，并立即组织现场调查。紧急情况下，可以越级上报。
负责确认环境事件的应急机构，在确认特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）环境事件后，1小时内报告省政府，并通报其它相关部门；其中特别重大（Ⅰ级）环境事件立即报告国务院相应专业主管部门。
事发地区政府（经济功能区管委会）应当在接到报告后1小时内向市政府报告，市政府在接到报告后1小时内向省政府报告。
4.3.4报告方式和内容
突发环境事件的报告分为初报、续报和处理结果报告三类。初报从发现事件起1小时内上报；续报在查清有关基本情况后随时上报；处理结果报告在事件处理完毕后立即上报。
初报可用电话直接报告，主要内容包括：事件的类型、发生时间和地点、污染源、主要污染物、人员伤亡情况、国家重点保护区内动植物的名称和数量、自然保护区受害面积及程度、事件潜在的危害程度、转化方式趋向等初步情况。
续报可通过网络或书面报告，在初报的基础上报告有关确切数据及事件发生的原因、过程和采取的应急措施、进展情况等基本情况。
处理结果报告采用书面报告形式，在初报和续报的基础上，报告事件的处理措施、过程和结果，事件潜在或间接危害、社会影响、处理后的遗留问题，参加处置的有关部门和工作内容等，出具有关危害和损失的证明文件等详细资料。
4.3.5特殊情况的信息处理
如伤亡、失踪、被困人员中有港澳台人员或外国人，需要向香港、澳门、台湾地区或有关国家通报时，按国家有关规定执行。
4.4 指挥和协调
4.4.1指挥和协调机制
进入Ⅰ级、Ⅱ级响应后，市环境应急指挥部分别在全国环境保护部际联席会议、省联席会议的统一领导和指挥下，按照环境应急预案组织相关应急力量实施应急处置。
进入Ⅲ级响应后，市环境应急指挥部应将事件有关情况及时通报有关部门、应急队伍和事发地毗邻的政府。各有关单位接到通报后，应当立即按要求派出应急队伍和有关人员赶赴事发现场，在市环境应急指挥部的统一指挥下，根据环境应急预案的相关规定和实际情况，相互协同，密切配合，共同做好处置工作。市环境应急指挥部办公室应组织有关专家对事件信息进行分析、评估，提出应急处置方案和建议，为市环境应急指挥部提供决策参考，指导各应急队伍开展处置。
一般环境事件发生后，市环境应急指挥部根据需要，可组织有关部门协助事发地区（经济功能区）环境应急指挥部做好指挥协调。
有关单位应及时、主动地提供与应急处置工作有关的基础资料，环境保护部门应提供事件发生前的监督检查资料，为市环境应急指挥部研究确定处置方案提供决策依据。
4.4.2指挥和协调内容
市环境应急指挥部指挥协调的主要内容包括：
（1）提出现场应急行动原则要求。
（2）派出有关专家和人员参与现场指挥部的应急指挥工作。
（3）组织协调各级、各专业应急力量实施应急支援。
（4）协调受影响的周边地区危险源的监控工作。
（5）建立现场警戒区和交通管制区域，确定重点防护区域。
（6）根据现场监测结果，确定被转移、疏散群众返回的时间。
（7）及时向市政府、省有关部门报告应急处置进展情况。
（8）必要时请求军警部队应急增援。
4.4.3现场指挥
根据突发环境事件应急处置工作需要，设立现场指挥部，派出现场指挥官。现场指挥官由分管环境保护工作副秘书长或市环境保护局局长担任，或者由市政府、市环境应急指挥部指定。现场指挥官负责统一组织、指挥现场应急处置工作，有权决定现场处置方案，协调有关单位和部门之间的相互支持配合，调度现场应急队伍。各有关部门、单位、群众应当服从和配合现场指挥官的指挥。
4.5 应急处置措施
（1）组织开展环境应急救援工作，应急救援队伍立即赶赴事发地营救和救治受伤、中毒人员。
（2）根据事件的性质、特点，告知群众应采取的安全防护措施；根据事发时当地的气象、地理环境、人员密集度等情况，确定群众疏散的方式，组织群众安全疏散撤离；在事发地以外的安全区域设立紧急避难场所，提供生活必需品。
（3）启用应急物资和设备，迅速消除、控制或者安全转移污染源，尽快终止污染源扩散；及时发布污染物扩散可能影响的区域和重要基础设施等信息；封闭、隔离或限制使用有关场所和生产设备，防止发生次生、衍生和耦合环境事件。
（4）根据污染物的扩散速度和事件发生地的气象、地域特点，预测污染物扩散范围，布设相应数量的监测点位，对可能产生污染的项目开展应急监测，及时报送监测结果；随着污染物的扩散情况和监测结果的变化趋势适当调整监测频次、监测点位和监测项目。根据监测数据，组织有关专家对事件进行分析、判断，划定污染区域，拟定环境应急处置方案。
（5）当饮用水源受到污染，影响到饮用水供应时，迅速启用备用水源，加强饮用水水质监控。备用水源不足时，立即组织调水，确保饮用水供应。
（6）做好生产、生活资料调运，确保急需食品、物资的供应。当农产品、初级水产品、禽畜受到污染时，加强监测、监控，防止进入流通领域引起中毒事件。
4.6 安全防护
在应急处置工作中，现场应急人员应根据不同类型突发环境事件的特点，采取安全保护措施，配备相应专业防护装备，佩带防毒、防尘面具，或者采取呼吸道防护、隔绝服防护等措施，确保人身安全。
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