广东省人民代表大会常务委员会关于加强扶持贫困华侨农场经济发展工作的决议
广东省人大常委会员
转发广东省人大常委会关于加强扶持贫困华侨农场经济发展工作的决议的通知
粤府〔２００２〕３３号
各市、县、自治县人民政府，省府直属有关单位：
省九届人大常委会第三十次会议审议通过了省人民政府《关于扶持贫困华侨农场经济发展议案办理情况的报告》，并作出了相应的《决议》。现转发给你们，请认真贯彻执行。
广东省人民政府
二○○二年五月十三日
广东省人民代表大会常务委员会关于加强扶持贫困华侨农场经济发展工作的决议
(2002年1月25日广东省第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过)
广东省第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议听取并审议了省人民政府关于扶持贫困华侨农场经济发展议案（省八届人大五次会议第５７、１０４、１３０号议案）办理情况的报告，会议原则上同意这个报告。
会议认为，该议案经过省人民政府几年来的组织实施，取得了一定的成效，对华侨农场的管理体制进行改革，贫困华侨农场的经济有了一定的发展，归难侨的生活水平逐步提高。但是，由于历史遗留的问题较多，解决的难度较大，目前尚未完成议案提出的任务，议案办理方案提出的一些措施尚未得到落实，贫困华侨农场还没有实现脱贫的目标。因此，同意将议案办理期限延长至２００３年。
省人民政府应继续加强对扶持贫困华侨农场经济发展工作的领导，加大扶持的力度，认真落实议案办理情况报告提出的各项措施。贫困华侨农场所在的市（县）人民政府应切实加强对华侨农场的领导，理顺管理体制，促进华侨农场经济发展，实现贫困华侨农场在２００３年脱贫的目标。贫困华侨农场所在的市（县）人大常委会应加强监督检查，督促本级人民政府做好扶持贫困华侨农场经济发展的工作，完成议案提出的任务。
关于扶持贫困华侨农场经济发展议案办理情况的报告
广东省人大常委会：
省八届人大五次会议代表提出的《关于扶持贫困华侨农场经济发展的议案》（第５７、１０４、１３０号），省政府于１９９８年开始实施。３年来，在省委的正确领导和各级人大的支持监督下，经过各级政府和有关部门的共同努力，贫困华侨农场经济有了较大发展，归难侨生活水平逐步提高。２０００年底，省政府派出检查组到韶关、清远、梅州、湛江、揭阳等市及所属华侨农场进行检查。省政府认为，已基本完成议案提出的任务，但鉴于目前贫困华侨农场仍然存在较大的困难和问题，建议将议案延长至２００３年，以实现贫困华侨农场脱贫目标。现将有关情况报告如下：
一、过去三年实施议案采取的主要措施和取得的主要成效
（一）积极推进华侨农场体制特别是领导体制改革。
近几年来，我省抓紧了对华侨农场的体制改革工作，至２０００年，全省２３个华侨农场已全部设立经济管理区或镇一级建制。其中，有１３个场设立华侨管理区或经济区，９个场设立镇级政权建制，１个场设立街道办事处。华侨农场通过进行领导体制改革，已初步融入地方经济社会发展。
（二）地方政府重视扶持贫困华侨农场经济发展。
贫困华侨农场所在地政府能把华侨农场纳入地方经济社会总体发展规划，并加强对华侨农场的领导，扶持农场经济发展，减轻社会性负担。一是给予核定财政包干基数或税收适当返还的政策。部分设区（镇）的华侨农场的财税体制等关系逐步理顺。湛江市对奋勇华侨农场核定五年内每年２００万元经费支出基数。清远市对英红华侨农场实行“核定收支，超收分成，短收扣减支出基数”的财政管理体制，从２０００年起每年核拨行政、教育、卫生人员支出基数２３３万元。梅州市对蕉岭华侨农场实行税收先征后退，１９９９年度返还农场２３５万元。二是逐步把贫困华侨农场纳入地方经济社会发展和扶贫规划。鹤山市政府积极扶持合成华侨农场的电力建设，先后投入１０００多万元改造该场的供电设施，投入近１０００万元修通农场接驳该市主干道的公路。２０００年下半年全省扶贫开发“两大会战”中，部分贫困华侨农场的公路建设纳入了所在市、县的“村村通公路”计划。
（三）省各有关部门加强对贫困华侨农场各项事业的扶持。
１９９８年４月至５月，省侨办会同省教育、卫生、社保、国土、电力等部门分别联合发文，就加强华侨农场的教育管理、医院“一无三配套”建设、土地管理、用电行业管理工作和解决贫困华侨农场职工养老保险问题作出具体规定。省财政厅、省计委等部门除争取中央下达华侨农场的专项资金外，每年都在省级预算内安排资金扶持贫困华侨农场发展“造血型”项目和改善基础设施。省教育部门在１９９４年至１９９７年共安排给华侨农场“普九”补助、教师岗位津贴、教师住房补贴等资金４３８万元。部分贫困华侨农场学校列入省“改薄”资金扶持计划，安排了“改薄”资金９０万元。１９９８年－２００１年共下达教师岗位津贴和改造薄弱学校经费２４０万元，比前４年增加了１５０万元。省卫生部门在１９９７年和１９９８年先后共安排专项资金３００万元，扶持１５个贫困华侨农场医院“一无三配套”建设；地方政府和卫生部门也先后安排配套资金１６０多万元，农场自筹资金４２０多万元投入到“一无三配套”建设。省交通部门下达１９９８年贫困华侨农场公路建设计划２４．２公里，共安排资金３９９．３万元，扶持大南山等７个贫困华侨农场场部连接国（省、县）道的公路建设。省财政和水利部门对华侨农场小型农田水利建设也给予大力的扶持，１９９９年和２０００年每年均安排给华侨农场小型农田水利建设补助资金５００万元。
（四）大部分贫困华侨农场职工养老保险纳入或初步纳入地方社会统筹。
１９９８年１２月，省财政一次性安排４０００万元专项资金，作为帮助贫困华侨农场职工养老保险纳入地方统筹的启动资金。目前，全省１５个贫困华侨农场中，除了阳江市的岗美华侨农场外，已有１４个场的养老保险通过多种形式纳入或初步低标准纳入地方统筹。参保的形式有三种，一是保险缴费和养老金发放按“分档次、定比例”的办法纳入地方统筹，以这种形式参保的有广州市的花都、梅州市的蕉岭、湛江市的奋勇、韶关市的消雪岭、江门市的海宴、合成、大槐７个场；二是农场设立社保机构，自收自支，收支缺口由省的补助款分３至５年补贴，市财政、社保也给予一定的补贴，以这种形式参保的有汕尾市的陆丰、揭阳市的大南山、普宁３个场；三是清远市所属的４个华侨农场参加市的社保统筹，但市社保局只承担发放基础养老金和２０％的过渡性养老金，８０％的过渡性养老金需农场承担。
（五）扶持贫困华侨农场特困户发展生产。
我省贫困华侨农场１９９７年人均收入低于１０００元的绝对贫困户有６９１０户。１９９８年９月，省财政按扶持特困县绝对贫困户的补助标准（每户补助１０００元），一次性安排下拨贫困华侨农场特困户扶贫补助款６９１万元，专项用于扶持特困户发展生产，摆脱贫困。各贫困华侨农场也成立了扶贫工作机构，落实发展项目，将扶持特困户的责任落实到每个干部，使扶贫工作取得一定的成效，约７０％的贫困户不同程度地增加了收入，其中１４７０户（占２１％）人均年收入超过１０００元。
（六）多数贫困华侨农场经济有了较快发展，归难侨生活水平逐步提高。
在各级政府的重视和有关部门的支持下，贫困华侨农场积极推进内部改革，走农村改革发展的道路，逐步改革和完善经营机制，调整产业结构，大力发展“三高”农业，加大招商引资工作力度，使农场经济总体上有较大发展，归难侨收入逐步提高。２０００年１５个贫困华侨农场的社会总产值为１３．１亿元
（１９９０年不变价），比１９９６年的５．２亿元增长了１５２％，年平均增长２７％；人均收入２１５１元，比１９９６年的１５８７元增长３５％。
二、华侨农场目前存在的主要问题
由于种种原因，目前华侨农场仍然存在不少的问题，这除了华侨农场自身存在的观念僵化、机制不灵、活力不足等问题外，主要的问题有：
（一）华侨农场领导体制改革后，仍未能完全实行财政转移支付制度。由于部分华侨农场设区建镇后事权划分不规范，财税关系未能从根本上理顺，农场的教育、卫生、公安未能纳入当地计划，造成了华侨农场的财权与事权不相适应，华侨农场的社会性、政策性负担仍十分沉重，影响了地方经济的发展。
（二）部分贫困华侨农场的职工养老保险未能真正纳入地方统筹。一是有的地方社保部门要农场补缴历年未缴基金数额较大，部分农场除用省的补助款补缴外，仍欠几百万元的补缴费用。不少农场无法补缴这笔资金。二是有的地方要农场承担较大比例的过渡性养老金，加重了这些贫困农场的负担。如清远市对所属４个华侨农场制定的方案，８０％的过渡性养老金要农场自筹解决。三是有些农场的社保仍是自收自支，地方社保部门把省财政一次性下拨的补助款按３至５年计划，摊分弥补农场每年的收支缺口，一旦省的补助款用完，这些华侨农场的养老保险将重新陷入困境。四是多数农场参保标准较低，不少农场退休职工每月只能拿到１００多元的养老金，生活仍然较困难。
（三）部分地方尚未把扶持贫困华侨农场纳入当地扶贫工作计划，相当部分归难侨的生活仍较贫困。部分地方政府仍然把改制后的华侨农场看作一个农业企业，使部分贫困华侨农场未有享受到有关扶贫政策和资金的照顾，直接影响到农场的经济发展。另方面，归难侨的收入偏低，清远市４个华侨农场２０００年人均收入才１２７１元，相当于当地农村人均收入的一半。部分华侨农场拖欠工资和退休金的情况突出，如英红华侨农场拖欠在职人员工资达１５个月，离退休人员只能领取基础养老金和２０％的过渡性养老金，另８０％的过渡性养老金由于农场经济困难而一直拖欠。
（四）部分华侨农场土地被侵占的问题仍较严重。我省多数华侨农场都存在土地被周边农民侵占或边界存在纠纷的现象，一些华侨农场虽进行土地确权登记，但由于协调、处理的力度不够，问题尚未得到有效的解决。
三、继续采取措施，进一步加快华侨农场的改革与发展
华侨农场是集中安置归难侨的基地，推动华侨农场和归难侨尽快脱贫奔康，是我省扶贫攻坚工作的重要组成部分。这既是维护社会安定局面的需要，也直接关系到我国对外政治影响和我省率先基本实现社会主义现代化的目标。今年９月，省政府批转了省发展计划委员会关于加快华侨农场改革与发展意见，要求各级政府和有关部门从讲政治和实践江泽民同志“三个代表”重要思想的高度来重视华侨农场的改革与发展，通过采取一系列措施，力争使全省华侨农场在２００３年实现脱贫。
（一）进一步深化华侨农场体制改革，建立适应社会主义市场经济体制要求的管理机制。
通过改制，帮助华侨农场解决三个主要问题：一是解决部分历史遗留问题，减轻其包袱；二是按照“老人老办法，新人新措施”的原则，妥善解决原越南、印尼等国归难侨的生活保障问题，其他人员则逐步推向社会；三是对改制后必要的行政开办经费给予适当补贴。
（二）落实财政转移支付制度。
市、县政府要切实理顺华侨农场财税关系，合理划分事权，建立科学规范的分税制财政体制，对华侨农场实行转移支付制度。省级财政部门在对市、县实施转移支付时，按全省统一规定，将华侨农场纳入所在市、县的计算范围。
（三）进一步完善华侨农场职工养老保险制度。
对华侨农场职工养老保险纳入地方统筹的一次性补缴统筹金，由省和所在市两级财政分担。如解决一次性补缴统筹金后仍不能续交保费的，可不参加地方社会养老保险，而纳入最低社会保障范围，达到退休年龄的归难侨养老保险金由省和所在市财政兜底。
对纳入养老保险统筹后每年的收支缺口，省从２００２年至２００５年每年按各地实际的统筹水平给予适当补贴，由省财政和社保基金共同承担。从２００６年开始由社保统筹基金解决。省每年在养老保险调剂金中适当加大对华侨农场的调剂额度。
（四）加大对华侨农场政策和资金扶持力度。
省财政在“十五”期间每年继续安排扶持农场发展生产资金６００万元，水利建设补助资金５００万元，老归侨事业费增加为５０万元。
省发展计划部门从２００２年起连续４年，每年在省级预算内基建投资计划中安排５００万元，补助华侨农场基础设施建设和社会发展事业，改善华侨农场投资环境和归难侨居住条件。
省交通、电信、电力、教育、卫生、文化、广播电视等部门，要积极支持华侨农场的发展，帮助华侨农场搞好基础设施建设和发展教育、卫生、文化等事业。
省外经贸、发展计划、劳动和社会保障、侨务以及各市有关部门要加强对农场劳动力的培训，提高其劳动力素质和就业竞争能力，２００１年至２００２年计划推荐安置３２００名以上的归难侨待业青年就业。
“十五”期间，继续调整安置２５００名归难侨（含其子女）到城镇入户，安置地区一律免收城市增容费。
各级政府及扶贫机构要把贫困华侨农场纳入扶贫攻坚计划，使贫困华侨农场享受贫困地区的各项优惠政策，并给予倾斜照顾。
（五）深化华侨农场内部改革，加快经济发展步伐。
农场领导班子要转变观念，摒弃“等、靠、要”的思想，带领广大职工和归难侨艰苦奋斗，开拓进取，深化内部改革，逐步改革和完善生产经营机制，积极探索新的发展思路。要大力发展农业产业化，积极推广“公司＋基地＋农户”的经营方式，进一步调整和优化产业结构，大力发展“三高”农业和农产品加工业；充分利用土地资源优势，外引内联，搞好招商引资工作，因地制宜发展工业和外向型农业；结合小城镇建设，大力发展第三产业，推动华侨农场经济发展。
以上报告，请予审议。
广东省人民政府
二○○一年十二月三十一日
司法赔偿审判工作的独立价值
四川省资阳市中级人民法院 戴洪斌
电子邮箱：zydhb@sohu.com
我国司法赔偿，是指依据国家赔偿法规定，司法机关及其工作人员在行使司法权过程中，违法侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害时，由国家作为赔偿责任主体进行的赔偿。本文就司法赔偿审判工作的独立价值和在人民法院审判工作中的地位作出分析，拟明确司法赔偿审判工作是人民法院的一个独立审判程序，与民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼共同组成人民法院的审判体系。
一、人民法院赔偿委员会对下级司法机关的制约
我国1954年宪法就对国家赔偿作了原则规定，1982年宪法重申了这一原则：“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而收到损失的人，有依照法律取得赔偿的权利。”一些部门法也有关于国家机关及其工作人员执行职务给公民、法人和其他组织造成损害承担赔偿责任的规定。1994年5月12日，八届全国人大常委会第七次会议审议通过了国家赔偿法，国家赔偿法第一条明确规定：“为保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权，根据《宪法》，制定本法。”从此，公民、法人和其他组织享有依法请求国家赔偿，对国家机关及其工作人员依法监督的权利。行政赔偿，因适用行政诉讼程序，由人民法院按照行政诉讼案件处理，属于行政诉讼的一种，不是人民法院赔偿委员会决定程序的适用对象，不是本文研究的内容。作为司法赔偿即司法机关违法职权行为引起的赔偿，公民、法人和其他组织有权依法申请司法赔偿，对司法机关及其工作人员有依法监督的权利。如对赔偿义务机关所作决定不服，还可以启动一套“法院审查”的程序，由人民法院赔偿委员会进行审查，行使另一种意义的审判权，即最终的决定权。
我国法律将司法赔偿案件的审判权赋予人民法院组建的赔偿委员会，由其具体办理司法赔偿案件，作出决定。我国司法赔偿审判制度的确立，是以人民法院赔偿委员会的决定权（审判权）对侦查机关、检察机关、监狱管理机关的侦查、检察、监狱管理行为的监督，以上级人民法院赔偿委员会的决定权制约下级各司法机关，对下级司法机关违法侵犯公民、法人和其他组织的合法权益给予救济和赔偿。
二、人民法院赔偿委员会的决定程序有一套独立的、完整的体系
人民法院赔偿委员会的决定程序，是人民法院针对司法赔偿案件而独立适用的一套办案程序，已经形成了比较完整的体系。因其太特殊，使其在组织、前置程序、立案、办理、法律文书、执行等方面，与人民法院的其他三大诉讼程序（民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼）有着很大的不同。
审判组织。国家赔偿法规定，中级以上的人民法院设立赔偿委员会，由三至七名审判员组成。人民法院赔偿委员会是审理司法赔偿案件的审判组织。人民法院赔偿委员会对外独立行使赔偿决定权，赔偿委员会具有独立的主体资格，完全不同于刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭等组织，这些内设业务审判庭对外不能以自己的名义作出裁定、判决等，都统一以人民法院的名义作出。
确认程序。国家赔偿法规定，侦查机关、检察机关、审判机关、监狱管理机关对公民、法人和其他组织是否具有违法侵权行为，需经过依法确认。经依法确认有国家赔偿法第十五条、第十六条和第三十一条规定情形的，赔偿请求人可以提起国家赔偿。对司法职权行为的依法确认是人民法院赔偿委员会受理赔偿案件的前置程序。确认前置是国家赔偿案件特有的规定，是与司法赔偿审判案件只审是否赔偿和赔偿多少的问题，而不审司法行为是否违法相适应的。
先行处置。国家赔偿的请求程序，是指赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿申请的程序。国家赔偿法第二十条第三款规定：赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出。向赔偿义务机关提出请求，是提请人民法院赔偿委员会作出赔偿决定的前置程序。在请求权的行使上，行政赔偿有特殊规定。行政赔偿请求，可以在申请复议和提起行政诉讼时一并提出，与司法赔偿的请求程序规定不同。
立案审查。最高人民法院《关于刑事赔偿和非刑事司法赔偿案件立案工作的暂行规定（试行）》第二条规定：人民法院赔偿委员会对赔偿请求人提出的赔偿申请进行审查，符合立案条件的应当立案。第七条规定：依法应当由人民法院赔偿委员会作出决定的赔偿案件的立案工作由赔偿委员会办公室负责。第八条、第九条对人民法院赔偿委员会立案的范围和条件作出具体规定。以上规定明确，司法赔偿案件的立案工作由人民法院赔偿委员会办公室负责。人民法院赔偿委员会不仅是国家赔偿法明确规定的司法赔偿案件的审判组织，实质上还是以自己名义对外进行审判活动、对外发布法律文书的审判机关。
决定法律文书。人民法院赔偿委员会对司法赔偿案件不适用判决、裁定，而适用决定法律文书。赔偿决定由人民法院赔偿委员会作出，并以赔偿委员会名义发布。最高人民法院《人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》第十六条规定了赔偿案件的不同处理方式：维持决定、撤销决定、变更决定、给予赔偿或者不予赔偿决定、不予赔偿决定。人民法院赔偿委员会作出的赔偿决定，类似于其他诉讼程序的终审判决，一经作出、送达，便发生法律效力。没有二审，当事人不可以提起上诉。
执行。最高人民法院《人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》第二十一条规定：“赔偿委员会决定一经作出，即发生法律效力，必须执行。”法律没有赋予人民法院及其赔偿委员会在司法赔偿上有强制执行力，这是其他诉讼案件无法想象的。这是法律条文规定上的缺陷，还是制度设置上的障碍，值得深入研究。
三、司法赔偿审判是与三大诉讼并列的审判程序
行政赔偿适用行政诉讼程序，与一般行政诉讼案件没有太大的区别，我们一般将其作为行政诉讼案件。司法赔偿审判工作适用一套独立的决定程序。前文介绍了司法赔偿审判对于制约司法权的独特价值，并从决定程序的审判组织、确认程序、先行处置、立案审查、决定、执行等方面对司法赔偿程序的完整性和独特性，作出了具体分析。可以看出，在人民法院设立赔偿委员会依法审理司法赔偿案件，是法律赋予人民法院的一项重要的审判工作，司法赔偿决定程序是在刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼之外的一套审判程序。
人民法院赔偿委员会的赔偿工作是人民法院审判工作的重要组成部分，这在第一次全国高级人民法院赔偿委员会主任会议即已提出。最高人民法院每年向全国人大报告工作，都把人民法院赔偿委员会的司法赔偿工作作为人民法院的一项独立审判职责。
