《深圳经济特区实施〈医疗机构管理条例〉若干规定》实施细则(2004年)
广东省深圳市人民政府
《深圳经济特区实施〈医疗机构管理条例〉若干规定》实施细则
（1997年11月7日深圳市人民政府令第65号发布，根据2002年7月23日深圳市人民政府令第118号修订，根据2004年8月26日深圳市人民政府令第135号第二次修订）
第一条 根据《深圳经济特区实施〈医疗机构管理条例〉若干规定》（以下简称《规定》）第五十一条的规定，制定本实施细则。
第二条 市卫生行政管理部门根据每1万人口（包括暂住人口）设立1个医疗机构的原则对医疗机构实施总量控制，各区结合本区的人口分布、医疗资源、医疗需要和现有医疗机构的分布等实际情况，制定本区的医疗机构设置规划，报市卫生行政管理部门核定。
市卫生行政管理部门在各区制定的规划基础上，根据统筹规划的原则，制定全市的医疗机构设置规划。
第三条 区卫生行政管理部门在市卫生行政管理部门公布的受理期间统一受理医疗机构的开办申请。
申请开办医疗机构的单位或个人，应向拟申请开办医疗机构所在地的区卫生行政管理部门提交筹建申请。
第四条 公民申请开办个体或合伙诊所的，应具备下列条件：
（一）具有医师以上专业技术资格并取得《执业资格证书》；
（二）身体健康且能亲自主持医疗工作；
（三）至申请日止，2年内未发生2级以上医疗事故。
第五条 申请开办门诊部、诊所的单位或个人应向卫生行政管理部门提交下列材料：
（一）拟设医疗机构的名称、地址；
（二）开设的科目、医疗设备、专业卫生人员状况；
（三）拟设医疗机构的建筑面积；
（四）污水、污物的处理方案。
第六条 申请开办医院的单位或个人，向卫生行政管理部门提交的《可行性分析报告》应包括以下内容：
（一）拟设医疗机构的名称、地址；
（二）拟设医疗机构服务方式、服务时间和诊疗科目；
（三）拟设医疗机构建筑面积、医院床位编制；
（四）拟设医疗机构的组织结构、专业卫生人员状况；
（五）拟设医疗机构的仪器、设备配备；
（六）污水、污物的处理方案。
第七条 区卫生行政管理部门应将开办医疗机构的申请及其他应提供的材料提交医疗机构专家评议委员会评议。
医疗机构专家评议委员会评议时，参加评议的委员的人数必须超过专家评议委员会总人数的二分之一；申请须经三分之二以上到会委员评议通过，方为合格。
第八条 对经医疗机构专家评议委员会评议合格的申请者，区卫生行政管理部门根据医疗机构设置规划审核后，做出批准或不批准的决定。
对予以批准的申请者，由所在区卫生行政管理部门核发《医疗机构筹建批准书》；对不予批准的，应以书面形式说明理由并通知申请者。
第九条 《医疗机构筹建批准书》从核发之日起，有效期为：
（一）三级医院为5年；
（二）二级医院为3年；
（三）一级医院为1年；
（四）门诊部为1年；
（五）诊所为半年。
申请筹建医院的，在《医疗机构筹建批准书》有效期内不能完成筹建工作的，可在有效期届满前30日内，向区卫生行政管理部门申请延期，经核准后，可延期半年至1年。
未取得《医疗机构筹建批准书》或持失效的《医疗机构筹建批准书》，不得从事医疗机构的筹建活动。
第十条 取得《医疗机构筹建批准书》的单位或个人，其筹建工作完成后，应向区卫生行政管理部门申请执业登记。申请医疗机构执业登记时，申请者应按《规定》第十条提交相关证明材料。
第十一条 区卫生行政管理部门在受理医疗机构执业登记申请后30日内，应按《规定》进行审查和实地核实。对符合执业条件的申请者，发给《医疗机构执业许可证》；对不符合执业条件的申请者，应限期改正。
第十二条 医疗机构变更名称、地址、主要负责人、诊疗科目、床位等，应向区卫生行政管理部门提出申请，并提交下列材料：
（一）《医疗机构变更登记申请书》；
（二）申请变更登记的原因和理由；
（三）卫生行政管理部门规定应提交的其他材料。
区卫生行政管理部门应在受理申请之日起30日内做出是否批准变更的决定。但对变更主要负责人、诊疗科目、床位的，区卫生行政管理部门须先提交医疗机构专家评议委员会评议，并根据医疗机构专家评议委员会的评议结果和医疗机构设置规划做出是否批准变更的决定。
第十三条 卫生行政管理部门依照国家有关规定对医疗机构实行校验制度。
第十四条 医疗机构应在校验期满前1个月，向区卫生行政管理部门提出校验申请，并提交下列材料：
（一）医疗机构校验申请书；
（二）《医疗机构执业许可证》副本；
（三）负责人名单和卫生技术人员名单等有关材料。
区卫生行政管理部门应在受理校验申请之日起30日内完成校验。
第十五条 区卫生行政管理部门应将本区医疗机构的开办、变更、注销和校验情况定期向社会公布。
第十六条 医疗机构一般只能使用1个名称。名称的使用应符合以下原则：
（一）名称由识别名和专有名组成。专有名应与医疗机构规模、诊疗科目相适应；
（二）企事业单位、社会团体开办的医疗机构应以设置单位名称作为识别名；个人和合伙开办的医疗机构应以个人姓名或姓作为识别名；
任何医疗机构不得以行政区划名称作为医疗机构识别名称。
第十七条 不同申请者申请使用相同名称时，由申请在先的单位或个人使用该名称。
第十八条 个人和合伙诊所不得聘用卫生技术人员从事医疗专业工作。
其他医疗机构聘用卫生技术人员从事医务工作时，应在聘用之日起7日内书面告知其所在地的区卫生行政管理部门，并应提供下列材料：
（一）用人单位的《医疗机构执业许可证》；
（二）被聘用人员的身份证和《执业资格证书》原件及复印件；
（三）被聘用人员的离退休证明、待业证明或辞职证明等有关证明材料；
（四）医疗机构与被聘用人签订的聘用合同。
第十九条 医疗机构必须按照许可的科目执业，不得超范围开设科目，从事诊疗活动。
第二十条 医疗机构不得截留鼠疫、霍乱、结核等国家禁止截留的传染病病人。
第二十一条 医疗机构应按规定设置药房，并凭处方笺发药，不得对外销售药品。
第二十二条 未领取制剂许可证的医疗机构不得配制制剂；已取得制剂许可证的医疗机构，配制的制剂只能供本医疗机构治疗的患者使用，不得以任何方式销售配制的制剂。
第二十三条 医疗机构不得使用未经检定或检定不合格的计量器具。
第二十四条 医疗广告必须遵守国家和地方广告管理的有关规定。
第二十五条 医疗机构的标牌应按市卫生行政管理部门规定的标准制作。
第二十六条 医疗机构的卫生技术人员上岗时必须统一着装，并佩戴卫生行政管理部门统一印制的上岗证。
第二十七条 未取得或持失效的《医疗机构筹建批准书》从事医疗机构筹建活动的，由卫生行政管理部门责令其停止非法筹建活动，并处3千元罚款。
第二十八条 医疗机构超出《医疗机构执业许可证》核定的范围开设科目的，由卫生行政管理部门责令其撤销非法开设的科目，没收其非法开设科目所使用的药品、器械及非法所得，并处以5千元至2万元罚款；拒不改正的，吊销其《医疗机构执业许可证》。
第二十九条 医疗机构未经批准，擅自变更名称或主要负责人的，由卫生行政管理部门处以3千元罚款。擅自变更地址的，由卫生行政管理部门责令其改正并处以1万元罚款；拒不改正的，吊销其《医疗机构执业许可证》。
第三十条 医疗机构违反规定不申请校验且继续从事诊疗活动的，由卫生行政管理部门责令其限期补办校验手续，并处以5千元罚款；拒不办理校验手续的，吊销其《医疗机构执业许可证》。
第三十一条 医疗机构的名称不符合规定要求的，由卫生行政管理部门责令其改正；拒不改正的，处以3千元罚款，并可由卫生行政管理部门强制改正。
第三十二条 医疗机构违反规定聘用人员从事医疗卫生技术工作的，由卫生行政管理部门责令其改正，并处以5千至1万元罚款；情节严重的，责令其停业整顿，或吊销其《医疗机构执业许可证》。
第三十三条 医疗机构截留鼠疫、霍乱、结核等国家禁止截留的传染病病人的，由卫生行政管理部门处以1万元罚款。
第三十四条 未使用市卫生行政管理部门统一印制的病历、诊疗手册、处方笺、证明书的，由卫生行政管理部门责令其改正，并处以1千元罚款。
第三十五条 医疗机构违反规定设置药房或不凭处方笺发药或对外销售药品的，由卫生行政管理部门责令其改正，并处以5千元罚款。
第三十六条 医疗机构违反规定设置标牌的，由卫生行政管理部门责令其改正；拒不改正的，处1千元罚款，并由卫生行政管理部门强制改正，改正费用由医疗机构承担。
第三十七条 医疗机构超过3个月不向卫生行政管理部门缴纳管理费的，每超一天加收5‰的滞纳金。
第三十八条 对医疗机构的同一违法行为，由先行检查发现的卫生行政管理部门处罚，市、区卫生行政管理部门不得重复处罚。
第三十九条 本实施细则自发布之日起施行。
韩长印 上海交通大学法学院 教授
关键词: 破产程序/财产处分/常规营业/重整计划/关联破产
内容提要: 破产清算和破产重整中的财产处分不仅关涉各利害关系人的切身利益，而且关涉破产清算程序的顺利进行以及破产预防程序的成功与否。以“江湖生态”破产重整案引出的问题为分析样本，基于我国现行立法关于债务人“主要财产”与一般财产的分类方法，结合财产处分行为在常规营业之内与常规营业之外、重整计划之内与重整计划之外的不同情势，可以看出破产程序中进行财产处分应当遵循一定的处分规则。
一、问题的提出
据媒体报道，退市已达8年之久的“蓝田股份”（退市时已改名为湖北江湖生态农业股份有限公司，下称“江湖生态”）于2010年12月1日进入破产重整程序。作为江湖生态破产重整的先导程序，其子公司湖北洪湖蓝田水产品开发有限公司（下称“蓝田水产”）进入破产清算程序而进行的资产拍卖定于2011年4月进行。拍卖前虽有3家公司交纳保证金，但拍卖程序最终却因只有一家竞买者正式报名而被宣布流拍。2011年5月6日，蓝田水产召开第二次债权人会议，决议将破产资产的处置方式由拍卖改为变卖，变卖底价不低于评估值9803. 11万元。5月12日，广东温氏集团参股20%的广东华年生态投资有限公司与蓝田破产管理人签订协议，以9800万元的价格购得蓝田水产的破产资产，并获得重组江湖生态的机会，而愿意出更高价格（1. 5亿或者更高）的竞买者楠溪江农业集团有限公司（下称“楠溪江”）却意外出局。[1]
从上述报道看，围绕该案产生的争点问题主要包括以下方面：（1）只有一家公司报名拍卖能否构成流拍事由；（2）蓝田水产的债权人会议是否有权作出将破产财产变价方案由拍卖转为变卖的决议；（3）江湖生态的债权人会议是否有权否决蓝田水产的资产转让协议。
上述争点中的第一项问题不属于本论题的范畴，本文拟讨论的问题主要包括：（1）破产清算程序中，管理人是否有权直接处分（出售）债务人的全部财产？管理人处分债务人的“全部”或者“主要财产”需要经过哪些程序？（2）重整程序中债务人财产的处分（或者出售）与重整程序中重整计划的制定、表决、批准之间的关系如何？是否可以把子公司的“主要财产”置于重整计划之外实施出售？（3）于母公司破产重整、子公司破产清算的场合，母公司对子公司全部财产的处分是否享有参与权？
二、《企业破产法》的相关规定及其字面解读
我国2006年《企业破产法》中明确涉及债务人财产处分的条文有第25条、第61条、第68条、第69条、第111条、第112条等。其中的第25条第1款规定：“管理人履行下列职责：……（六）管理和处分债务人的财产；……（九）人民法院认为管理人应当履行的其他职责。”可以看出，“管理和处分债务人的财产”是企业破产法赋予管理人的重要职责之一。《企业破产法》第69条同时规定：“管理人实施下列行为，应当及时报告债权人委员会：（一）涉及土地、房屋等不动产权益的转让；……（三）全部库存或者营业的转让；……（十）对债权人利益有重大影响的其他财产处分行为。”“未设立债权人委员会的，管理人实施前款规定的行为应当及时报告人民法院。”由此可见，管理人“管理和处分债务人的财产”应当受到债权人委员会以及人民法院的约束和监督。《企业破产法》第61条第1款规定：“债权人会议行使以下职权：……（六）通过重整协议；（七）通过和解协议；（八）通过债务人财产的管理方案；（九）通过破产财产的变价方案；……（十一）人民法院认为应当由债权人会议行使的其他职权。”第111条规定：“管理人应当及时拟订破产财产变价方案，提交债权人会议讨论。”“管理人应当按照债权人会议通过的……破产财产变价方案，适时变价出售破产财产。”第112条还规定：“变价出售破产财产应当通过拍卖进行。但是，债权人会议另有决议的除外。”“破产企业可以全部或者部分变价出售。”可见，债权人会议享有“债务人财产的管理方案”和“破产财产的变价方案”的最终决议权。
基于上述规定，《企业破产法》似乎同时肯定了债权人会议对“破产财产变价方案”的决议权与管理人“处分债务人财产”的职权。需要特别指出的是，《企业破产法》中的“破产财产”是指破产宣告后的债务人财产，并不包括破产重整程序中的债务人财产，因而对破产债务人财产处分似乎形成了大致如下的规则。
其一，破产预防程序（破产和解与破产重整）中的财产处分及破产清算程序中除财产变价方案之外的财产处分行为，由管理人决定，但其权力的行使须受到债权人委员会（及其背后的债权人会议或者债权人个体）和人民法院的约束和监督（第69条、第26条）。
其二，债权人会议有权决议的事项仅限于破产清算程序当中的破产财产的变价方案（包括财产变价方式）。而且对于债权人会议的议决规则和效力，第64条也做出了明确规定。如果仅仅将企业破产法的相关规定考察到上述层次，那就可以对江湖一蓝田一案作出如下结论：蓝田水产进入破产清算程序之后，债权人会议享有破产财产变价方案的决议权，破产管理人享有债务人财产的法定处分权。蓝田水产的上述做法也就没有什么可予指责的了。然而，该结论实际上是对《企业破产法》相关规定的浅层次解读甚至是误读。因为它无法解释和回答破产程序进行中关于财产处分的如下问题：财产处分方案（及债权人会议决议财产处分方案的程序）是否只存在于破产清算程序之中，破产预防程序大量财产的财产处分行为应当如何对待？管理人是否享有如此广泛的债务人财产处分的自主决定权？破产清算程序中，债权人会议在达成财产处分方案的决议后，是否需要管理人去具体执行？这种决议权与具体执行权的界线又在哪里？结合江湖生态一案，当债权人会议就破产财产的变价方案作出“拍卖转变卖”的决议后，管理人与温氏集团达成的9800万元对价的资产整体出售协议是否另外需要得到债权人会议的决议通过呢？也就是说，如果仅仅有一纸债权人会议关于变价方案——“拍卖转变卖”的决议，是否就已满足本案资产整体出售的全部要件？《企业破产法》所规定的管理人“处分债务人财产”的具体含义是什么？其是否包括对债务人财产或者营业的整体处分以及全部出售？
如果暂且撇开江湖一蓝田的母子公司关系不论，前述问题便成为本案首当其冲的难题之一。对此，需要在破产法内外两个语境中分别进行讨论。
三、破产程序中“主要财产”的处分规则
（一）公司法上“主要财产”事项的处理方法
对公司财产处分规则的讨论涉及公司治理结构的问题。无论是公司的董事会还是破产公司的管理人，涉及对公司财产的处分时，都可以对财产的数量、价值、重要程度或者财产的属性以及处分行为的性质作出不同的划分和评判。
不容否认，现代公司中，权力的中心不断由作为所有者的股东向公司的经营者转移。但为实现保护股东利益免受经营者机会主义行为侵害等目的，各国法律对公司的重要事项都保留了股东的直接决议权，即使是采取董事会中心主义的美国特拉华州也强调要把握好董事会自由裁量权的限度。各国公司法中的整体发展趋势是，如果公司的行为具备如下特征之一的，对董事会权利的限制就有其正当性：（1）公司行为与公司的资产价值相比金额巨大；（2）公司行为要求公司作出全方位的、类似于投资行为的判断，而股东们恰好可能有此判断力；（3）公司行为的实施有可能导致董事与公司间的利益冲突，即使该冲突还未严重到自我交易行为的程度。通常情况下，董事会权利受限的公司行为会同时具备这三个特征。[2]可见，尽管现代公司的治理中心已向经营层转移，但对涉及公司“主要财产”的行为的决议权仍应为股东（大）会所保留。我国台湾地区“公司法”就实现了这种“主要财产”处分的决议权的保留，其第185条第1款规定：“公司为左列行为，应有代表己发行股份总数三分之二以上股东出席之股东会，以出席股东表决权过半数之同意行之：（一）缔结、变更或终止关于出租全部营业，委托经营或与他人经常共同经营之契约；（二）让与全部或主要部分之营业或财产；（三）受让他人全部营业或财产，对公司营运有重大影响者。”
我国现行立法对此是怎么进行划分和评判的呢？从字面上说来，我国《公司法》第38条和第100条规定的股东（大）会的职权中并未明文包括“主要财产”或者“重大资产”的处分，容易使人产生这样的误解：似乎“主要财产”或“重大资产”的处分并不在股东（大）会的决议范畴。但检索《公司法》关于股东会职权以外的其它条文，却可以发现以下关于“财产转让”的辅助性规定：其一，《公司法》第75条（关于有限公司股东股份回购权）规定：“有下列情形之一的，对股东会该项决议投反对票的股东可以请求公司按照合理的价格收购其股权：……（二）公司合并、分立、转让主要财产的；……。”其二，《公司法》第105条（关于股份有限公司股东表决权）也规定：“本法和公司章程规定公司转让、受让重大资产或者对外提供担保等事项必须经股东大会作出决议的，董事会应当及时召集股东大会会议，由股东大会就上述事项进行表决。”这样说来，《公司法》最终还是“有意无意”地把“转让主要财产”、“转让或者受让重大资产”这两类重大事项列入了股东会的决议范畴。
就“主要财产”、“重大资产”处分行为的最终决定权，在笔者看来，不管《公司法》相关条款的立法技术和立法用意如何，都可以从公司法的一般法理以及公司的实践经验上作出这样的推断：当董事会（或者经理会）与公司投资者之间就前者作出的转让公司主要财产或者重大资产的决议产生分歧甚至僵持不下时，公司出资人会当仁不让地宣布该类事项由股东会行使最终决定权；如果公司章程存有不同规定的，投资者也会毫不犹豫地修改相应的章程条款，明确剥夺对经营管理机构的此类授权。
那么，当公司进入破产程序后，股东会对“主要财产”的上述决议权，是否就转由管理人独立行使了呢？前已述及，从《企业破产法》的相关规定中，似乎可以得出肯定的结论，因为立法明确规定“管理人有权管理和处分债务人的财产”；但如果依循公司法关于股东会决定公司重大事项的一般法理以及我国《公司法》第75条、第105条关于股东会职权的特别法规范，却可得出与前述对破产法相关规定的字面解读并不相同的结论。
（二）破产程序中的公司决策机理及“主要财产”的处分规则
基于公司产权理论中的“状态相依所有权”理论，股东是公司常态经营中的所有权人，对公司拥有剩余索取权并可控制公司的经营管理层，债权人只是合同的收益要求者。但当公司破产时，股东的收益已经固定为零，在边际上已经不承担企业的风险，因而会缺乏实施理性行为的激励，此时，债权人便获得企业的控制权，债权人成为实际上的剩余利益索取者（residual claimants），债权人要为新的决策承担风险，也最具有积极性作出最好的决策，债权人会议便取代股东会会议成为破产企业的重大事项决策机关。这正好迎合了企业经营的一般规则，那就是企业的经营应由企业利益的剩余索取者来支配，常态中的公司无疑是由股东支配的，但当这种支配己沦落到威胁债权人利益、使得债权人的地位实际上降低到最终索取者的位次时，债权人便有干预企业经营的必要，才能取得干预企业经营行为的资格。[3]这就是为何在公司进入破产程序后，其董事会要被管理人替代、其股东会要被债权人会议（以及重整程序中的关系人会议）替代的根本原因所在。
因而，在公司进入破产程序（包括破产清算程序和破产预防程序）之后，有关公司重大事项的决议权，包括“主要财产”处分的决议权应当转由债权人会议（在重整程序中为包括债权人在内的各关系人会议）行使。而破产程序中的管理人是替代董事会（及经理会）行使破产财产或破产事务的管理权的，在地位上也大致与公司治理中董事会相当，具有一定的债权人会议执行机关的属性及其权限范围，除了破产法所做出的具体要求和限制之外，并不改变公司治理的上述基本规则。那么，《企业破产法》第25条中的管理人“处分债务人的财产”就不能再理解为对“主要财产”处分的决议，而应当理解为对非“主要财产”处分的实施，或对股东（大）会关于“主要财产”处分的决定的执行，如交易对象的选择、交易价格的谈判、价款的支付方式和时间等事项。也就是说，不论是在破产清算程序中，还是在破产预防程序当中，对债务人的财产的处分，原则上只有经股东（大）会表决通过，才能由管理人负责具体执行。只是在预防程序当中，“主要财产”的处分方案往往是作为和解协议或者是重整协议的部分，而不是单独进行表决。当然在实践中，也有可能由债权人委员会或者人民法院授权管理人先行进行“主要财产”处分的计划或协商并提出处分方案，但是最终的决议权一定是属于债权人会议的。
基于以上分析，可以得出以下三点结论：其一，债务人财产的处分方案不仅存在于破产清算程序，而且存在于破产重整程序，并且其决议权归债权人会议或者关系人会议行使；其二，债权人委员会或者人民法院的监督并不仅仅存在于管理人得单独处分财产的场合，而且存在于债务人财产处分的全过程和全部场合；其三，债务人财产的处分应当包括决议、具体实施、监督三方面内容。除了破产清算程序中破产财产变价方案由债权人会议行使决议权之外，有关债务人财产处分的一切“重大事项或者重要问题”，债权人会议或者关系人会议均享有决议权：财产处分的实施权归属于管理人；作为监督主体的债权人委员会或法院，除了享有常规的监督权之外，必要时可以召集债权人会议对管理人具体实施的结果（财产处分协议）进行表决。破产程序中这样的权力配置机制方才符合公司治理的一般原理和规则。
行文至此，我们基本上可以回答蓝田水产9800万元全部财产出售方案的最终决定权问题，即该出售方案作为破产企业的“重大事项”同样需要通过债权人会议的表决，也就是说，蓝田水产中的债权人会议不仅有权就“破产财产的变价方案”（拍卖改变卖）作出决议，而且有权就“全部财产的出售”这一关涉债务人财产的重大问题行使议决权。管理人要想实现与温氏集团的资产转让，必须经过债权人会议的议决程序。
