国家土地管理局关于认真贯彻落实邓小平同志谈话精神和国务院批准的体改要点加大土地使用制度改革力度的通知
国土局
国家土地管理局关于认真贯彻落实邓小平同志谈话精神和国务院批准的体改要点加大土地使用制度改革力度的通知
1992年3月16日，国家土地管理局
各省、自治区、直辖市及计划单列市土地(国土)管理局(厅)，各综合试验区土地管理局，解放军土地管理局，新疆生产建设兵团土地管理局，各直属单位：
《中共中央关于传达学习邓小平同志重要谈话的通知》(中发〔1992〕2号)指出，在我国社会主义现代化建设的关键时期，邓小平同志就坚定不移地贯彻执行党的“一个中心，两个基本点”的基本路线，坚持走有中国特色的社会主义道路，特别是抓住当前有利时机，加快改革开放的步伐，集中精力把经济建设搞上去等一系列重大问题，发表了极为重要的意见。要求全党同志尤其是各级领导干部，要认真学习邓小平同志的重要谈话，全面深刻地领会谈话精神实质，紧密结合实际，认真贯彻落实。我局在学习邓小平同志谈话时，总结了土地使用制度改革工作的经验，大家一致认为，在党中央、国务院领导下积极推进土地使用制度改革，完全符合邓小平同志谈话精神，必须坚定不移地继续推进改革，加大改革的力度。最近，《国务际批转国家体改委关于一九九二年经济体制改革陋点的通知》(国发〔1992〕12号)，将土地使用制度改革作为经济体制改革的重要组成部分，提出，要“适当加大改革的分量，加快改革的步伐”，要求“积极隐妥地推进土地使用制度改革，在继续抓好国有土地使用权有偿出让工作的同时，今年重点清理整顿土地市场，将大量存在的划拨土地使用权自发交易行为纳入依法运行的轨道。宅基地和乡镇企业用地有偿使用要扩大试点，逐步推开”。这一要求充分体现了党中央、国务院对土地使用制度改革的高度重视，标志着土地使用制度改革已进入历史新时期。为贯彻落实中发〔1992〕12号文件精神，现就加大土地使用制度改革力度有关问题通知如下。
一、各级土地管理部门的领导同志要认真学习中发〔1992〕2号和国发〔1992〕12号文件，深刻领会邓小平同志谈话精神，充分利用当前的有利时机，按照国务院批准的一九九二年体改要点中对土地使用制度改革的要求，以及去年年底全国土地管理局长会议和土地使用制度改革座谈会的精神，在认真学习和总结经验的基础上，加快土地使用制度改革的步伐，加大改革的力度。
二、今年的工作重点要抓好清理整顿土地市场，将大量存在的划拨土地使用权自发交易行为，按国务院55号令的规定，依法纳入有偿使用的轨道，即办理出让手续、补交或抵交出让金。将流失到土地交易者手中的地价款，尽可能收归政府，为财政创收，为经济建设和城市建设筹措资金，为国民经济发展作出贡献。
乡镇企业用地和农村宅基地的有偿使用办法，要在试点的基础上尽快推开。有条件的地方，对乡镇企业用地可以实行统一规划、统一征地、统一开发、统一出让(或有偿划拨)、统一管理的办法，为其供应土地。这样既有利于合理节约用地，有利于环境保护，又有利于乡镇企业的合理布局，为乡镇企业发展创造优良的外部环境。
三、要认真履行国务院赋予土地管理部门的职责，大力宣传土地使用制度改革的重要性、必要性和改革的成效，积极主动地争取有关部门ツ支持，在当地政府的统一领导下，尽快制定土地使用制度改革的方案和实施办法，做到有计划、有步骤、有重点、创造性地开展工作，进一步深化土地使用制度改革。
在我国，对外担保是或有外债管理中的重要一环。国际经验和金融危机的教训表明，对外或有负债在一定条件下会转化为实际外债，可能造成资金大量流出，进而引发债务和金融危机。改革开放以来，我国形成了一套外债管理体系：发改委汇总规划并负责中长期外债审批；财政部负责主权外债借入、转贷和偿还；人民银行负责金融市场包括本外币管理；外管局（作为央行组成部门）具体负责外债登记及债务信息发布，并负责短期外债、金融机构外债及或有负债的审批或登记。
一、对外担保定义的沿革
我国的《境内机构对外担保管理办法》定义了对外担保的原始模式：对外担保是境内担保人以出具对外保证，或按照担保法规定对外抵押、动产对外质押或权利对外质押等方式，向境外机构或者境内外资金融机构承诺。当债务人未按照合同约定偿付债务时，由担保人履行偿付义务。简言之，即境内担保人向境外机构或者境内外资金融机构等债权人担保，债务人是否为境内法人在所不问。
随即公布的《境内机构对外担保管理办法实施细则》（以下称实施细则）将对外担保做了扩大解释：根据该实施细则第47条，境内担保人为境外机构向境内债权人提供的担保；境内担保人为境外机构向境内金融机构离岸中心融资所提供的担保；经境内金融机构离岸中心作为担保人提供的离岸项下对外担保等情况均应纳入对外担保的范畴。
2004年起，《境内外资银行外债管理办法》又对涉境内外资金融机构的对外担保问题做出了修改：境内外资金融机构作为担保人的，仍为对外担保；但境内担保人对境内债务人向境内外资担保的，不再视为对外担保。
2010年《国家外汇管理局关于境内机构对外担保管理问题的通知》（以下称39号文）再次重申，对外担保指境内机构以保证、抵押或者质押等形式向境外机构担保境内外债务人债务履行。境内机构对外提供担保，如被担保人为境外机构、而担保受益人为境内机构，视同对外担保管理。
二、跨境融资担保的实务形式
根据前文分析，在将外管局批准的境内金融机构离岸中心视为境外机构的前提下，考虑到三个主体（债权人、债务人、担保人）均有境内、境外两种可能的身份，贷款币种有外汇和人民币两种可能，现将涉及对外担保（以下论述均为融资性对外担保）的可能情形明确如下：
1. 境外银行向境内债务人提供外汇融资，境内机构作为担保人（原始模式）。
这是境内企业利用对外担保举借外债的最基本结构。
值得注意的是，境内担保人为自身对外债务或其他对外付款义务提供担保的，不受对外担保相关资格条件的限制，不需要纳入指标管理或向外汇局申请逐笔核准，但应到所在地外汇局办理对外担保定期备案或逐笔登记。若发生对外担保履约，境内非银行担保人应向外汇局申请逐笔核准。
2. 境外银行向境外债务人提供外汇融资，境内机构作为担保人（内保外贷）。
该结构是境外投资的常见方式，实务中称为“内保外贷”。原始模式最大的缺点是境内经营性工商企业在向外管进行或有外债申请和登记时存在诸多限制。为了克服这个缺点，内保外贷应运而生：境内工商企业（通常为境外借款人的母公司）向境内银行（境内担保银行）提出申请并提供反担保，由境内银行为境外借款人提供融资担保，由境外借款人向境外银行融资。
内保外贷形式上其与原始模式类似，不过境内担保人由境内实际用款的非金融机构变更为境内担保银行。该模式有两大优点：
首先，借助境内母公司实力支持境外子公司进行外汇借款，将境内企业的外汇监管转化为境内担保银行的外汇监管。换言之，内保外贷属于境内担保银行的对外担保，外管局对境内银行提供融资性对外担保实行余额管理，依据本外币合并的实收资本、营运资金、外汇净资产规模、上年度对外担保履约和对外担保合规情况、执行外汇管理规定考核情况、当年度业务发展计划、当年度国家国际收支状况和政策调控需要等指标按年度为银行核定余额指标 。在外汇局核定的指标内，银行可自行提供融资性对外担保，无须逐笔向外汇局申请核准。
其次，外管局放松了对境内反担保的监管。根据39号文第十八条，境内银行按对外担保规定为境外债务人提供对外担保时，其他境内机构向提供对外担保的境内银行提供反担保，不按对外担保进行管理，但需符合相关外汇管理规定。即境内银行内保外贷时，要求境内机构（一般是境外借款人的关联公司）为境内银行提供反担保，该境内反担保不视为对外担保。
在海外并购为背景的内保外贷业务中，国内银行是境内担保人，向境外融资银行出具融资保函，由境外银行向境内企业的境外全资SPV贷款。值得注意的合规风险是，根据外管规定境内银行提供的融资性对外担保项下的主债务资金不得以借贷、直投或证券投资等形式调入境内使用。境内担保银行在开立融资性保函时应当详细审核境外融资协议的支付路经、资金使用用途等条款是否符合外管规定。一方面我行出具融资保函后并不能真正控制境外资金流向，审查用途是我行向境内外管交待的重要证据；二是境外银行一般注重合同信誉，改变资金用途或路径对境外融资银行风险很大，一般不会得到允许。
3. 境内银行向境内债务人提供外汇融资或人民币融资，境外机构作为担保人。（外保内贷）
此情况在实务中被称为外保内贷，即境外银行出具融资性担保给境内银行，境内银行为境内企业提供贷款；同时，境内借款人可能需要向境外担保人提供反担保。外保内贷包含着境内银行的或有负债外汇监管和境内债务人反担保项下的对外担保外汇监管。
外保内贷有诸多优势：境内贷款可能为境内外汇贷款，也可能为境内人民币贷款；可以借助境外公司的实力支持境内公司的发展；境外公司的外汇资金在不调入境内并享有境外高收益的情况下，作为境内贷款的反担保条件；境外反担保资金无须汇入国内，免除资金退出时的外汇管制。
从境内借款人角度看，外保内贷也是有限制条件的，未经国家外汇管理局批准，境内中资企业向境内金融机构借用贷款不得接受境外机构或个人提供的担保。该业务目前主要限于外商投资企业。境内银行需要审核外资企业中长期外债累计发生额、短期外债余额以及境外机构担保履约额之和是否超过其“投注差”；一旦超过投注差，超出部分没法结汇。
从境内借款人提供反担保的角度看，根据39号文第十八条，境内机构向境外担保人提供的反担保的，按对外担保进行管理。也就是说，如果担保标的是境内资产，或未来涉及购汇承担反担保责任，或未来涉及外汇汇出境外承担反担保责任，境内借款人应当注意履行相关对外担保义务。
从境内银行角度看，应当注意或有负债的外管登记制度。原汇发[2005]26号文已经被汇发[2005]74号所取代，即境内贷款项下接受境外担保由债务人逐笔事前登记改为债权人定期登记；并且境内贷款项下境外担保由按签约额改为按履约额纳入外债管理。既可以看出我国外管资本项目监管的逐渐宽松，也应关注新加给债权人银行的登记义务。
4. 境内银行向境外债务人提供外汇融资，境内机构作为担保人（扩展模式-外汇贷款）。
此种对外担保类型来自于实施细则第47条的扩展解释。此类型对外担保同内保外贷一样，也是境外投资贷款的常见形式。如境内母公司在境外成立子公司或SPV公司，以后者作为借款人向国内银行申请外汇贷款，境内母公司向国内银行提供担保。
实施细则将被担保人身份严格限定在境内机构和境外投资企业 ，境内母公司只能为其境外投资企业中的中方投资比例部分对外债务提供担保 。随着39号文的出台，被担保人的资格条件得以放宽：(1) 境内非金融机构提供对外担保时，被担保人从境内企业的境内外一级子公司扩大为担保人按照规定程序在境内外设立、持股或间接持股的企业。(2) 取消了当被担保人为境外合资企业时，只能按出资比例提供担保的相关要求。(3) 放宽被担保人财务指标，亏损企业或无经营记录企业也可作为被担保人。担保行为本身就是市场判断，为亏损企业进行担保时企业应当承担注意义务，而非外管不分具体情况一概禁止；为特定项目设立的SPV一般情况均无财务经营记录，禁止无财务记录的SPV作为被担保人为跨国项目融资带来诸多困难。
5. 境内银行向境外债务人提供人民币贷款，境内机构作为担保人（扩展模式-人民币贷款）。
此类型与前述外汇贷款扩展模式的微小区别是贷款以人民币计价且人民币在中国境内流动。由于人民币在境外无法流通，此类型贷款基本以境内银行的人民币计价的出口买方信贷形式进行，境内企业可能需要为境外借款人提供担保。人民币资金并不出境，而是按照合同约定由境内银行直接支付给借款人所购产品或服务的中国卖方。
该种情形下，担保人为境外借款人向境内债权人提供的担保是否属于《实施细则》47条规定的对外担保值得讨论。2002年，外管局资本项目司通过汇便函[2002]4号的形式已经确认：对外优惠贷款以人民币计值，境内机构为境外债务人提供的担保亦以人民币计值，担保履约时不形成对外债务，也不形成对境内机构的外币债务，因此此类担保无需经外汇局审批，也无需办理对外担保登记手续。针对非优惠性的出口信贷，该便函虽然并为直接确认，但如果贷款币种为人民币，应当同样符合该便函的精神，进而不需对外担保的一系列程序。建议境内银行凭借该便函向有管辖权的外管机构咨询、解释，以获得确认。
6. 境内银行向境外债务人提供外汇融资，境外机构作为担保人。
一般来讲，此种业务类型属于境内银行参与的纯粹国际融资游戏，应属于境内金融机构对境外债务人的自营外汇贷款，相关担保应在担保关系所在国完善公示、登记手续，而不属于我国外管局监管的境内对外担保。但如果将经外管批准的境内银行的离岸中心视为境外机构，则该离岸中心为境外债务人向境内银行提供的担保属于《实施细则》47条第4款规定的对外担保。
另一方面，根据39号文第十八条，境内机构（一般为境外借款人的国内关联公司）向境外担保人（一般为境外金融机构）提供的反担保的，按对外担保进行管理。
三、对外担保的监管及违规后果
1. 我国根据担保人不同身份实行不同的对外担保监管方式。
针对境内银行担保人，外管局实行报批余额、余额管理、不再履约核准的制度。针对境内非银行金融机构和工商企业，外管局对被担保人条件设定了严格限制，实行履约核准制度，并在余额问题上区别对待。
外管局规定了针对“特定”境内企业的额度管理制度，在余额指标内，企业可自行提供一般的对外担保，无须逐笔向外管局申请核准。39号文对“特定的”标准定义为对外担保业务笔数较多、内部管理规范的企业。担保人为企业的，净资产与总资产的比例原则上不低于15％，外汇局为企业核定的余额指标不得超过其净资产的50％。长远看，该规定会对银行的内保外贷业务造成一定影响。目前尚未细化外管的核定标准、外管核定的态度未知，暂不会产生动摇内保外贷的优势地位。
无法获得“特定”企业资格的非银行金融机构和工商企业，需要逐笔申请核准、逐笔登记对外担保。
2. 违规后果
对外担保未获批准、未按时登记、重大事项变更未及时更新登记等事件将主要导致三种法律后果。
1) 合同无效
《境内机构对外担保管理办法》明确规定担保人未经批准擅自出具对外担保，其对外出具担保合同无效。最高法院《关于适用担保法若干问题的司法解释》第6条明确规定了5种情况下一概认定对外担保合同无效：（一）未经国家有关主管部门批准或者登记对外担保的；（二）未经国家有关主管部门批准或者登记，为境外机构向境内债权人提供担保的；（三）为外商投资企业注册资本、外商投资企业中的外方投资部分的对外债务提供担保的；（四）无权经营外汇担保业务的金融机构、无外汇收入的非金融性质的企业法人提供外汇担保的；（五）主合同变更或者债权人将对外担保合同项下的权利转让，未经担保人同意和国家有关主管部门批准的，担保人不再承担担保责任。但法律、法规另有规定的除外。
2) 外汇行政责任
根据《境内机构对外担保管理办法》和汇发[2005]61号文，担保人违规出具对外担保的，将面临警告、通报批评、暂停或者撤销担保人对外担保业务的行政处罚。
银行为境外投资企业提供融资性对外担保的，外管局将进行余额管理下业务合规检查，银行违规的将按外汇条例进行处罚。企业是对外担保人的融资业务，即使融资银行并非直接被处罚人，仍然难辞其咎。
3) 履约障碍
39号文取消了银行对外担保履约核准，该核准一直以来是惩罚不进行对外担保审批和登记利器之一。境内银行无论提供融资性对外担保还是非融资性对外担保，若发生对外履约，均可自行办理对外担保履约项下的对外支付。
但其他类型主体对外担保履约仍须向所在地外汇局逐笔申请核准，其办理对外担保履约时可以购汇。39号文还规定，境内企业作为担保人或反担保人的，其向债务人追偿所得资金为外汇的，经外汇局核准后可以办理结汇。因此，境内企业对外担保违规可能导致需要履行担保责任时无法购汇履约，或者导致履约后向债务人追偿所得外汇资金无法合法结汇。
