关键词: 专利价值之谜 专利组合 专利竞赛 防卫性专利组合 进攻性专利组合
内容提要: 在当今专利制度中，尽管多数专利的价值往往少于专利申请和维持的费用，但专利申请案和授权量却急剧增长。这被称之为专利价值之谜，其理论求解应从专利获取的目的出发。竞争者之所以通过申请大量专利的方式形成专利组合，是因为它既是竞争者的防卫之盾，也是其进攻之矛。非竞争者所拥有的专利组合备受人们指责;但事实上，非实施企业拥有的专利质量大都可靠。此外，大量专利的形成是专利制度为鼓励专利竞赛有意而为的结果。因为由大量专利结合而成的专利组合能够区分市场上真正的创新者和模仿者，从而保障创新者的竞争优势。我国应该采取合理的措施鼓励我国的创新企业形成自己的专利组合。
一、“专利价值之谜”
知识产权日益成为知识经济时代最重要的财产权之一;与此趋势相同的是，世界主要国家的专利申请数量也呈快速增长态势。以我国为例，截至2010年3月31日，我国受理的发明专利申请量累计突破200万件，仅2009年的发明专利申请数量即达到314，573件;除此之外，我国2009年的发明专利授权量也同比增长37．1%。(注：参见《我国国内发明专利申请量保持较快增长》，http://www．sipo．gov．cn/sipo2008/mtjj/2010/201005/t20100520_519134．ht-ml，2010年7月3日。关于更详细的数据，可访问国家知识产权局网站的“统计信息”网页。)美国的专利申请和授权数量也同样急剧增长。在1990年至2005年间，年专利申请量从175，000急剧上升到380，000。专利申请案的年增长率达到8%，在可预见的未来几年，该趋势不可变缓。[1]
如果将时间往前推两个时代，涌入专利审查部门的专利权申请数量要少得多。从20世纪80年代晚期至90年代早期，大量具有创新性的高科技公司仍然没有申请很多专利。这些今天蜚声海外的大公司包括苹果、微软、甲骨文、思科等。[2]例如，微软也并非从一开始就认识到专利等知识产权保护的重要性，其大量申请专利的策略始自1991年。该年，比尔·盖茨在写给他的高级经理的内部备忘录中指出:“如果人们理解得到专利的过程并把他们当时新的想法都申请了专利的话，整个产业将会处于一个完全停止的状态。我确信某些大公司将会把一些明显的事情，比如用户界面管理、算法，或者其他至关重要的技术都申请专利。……解决这个问题的方法是我们尽可能多地申请专利。”[3]在今天，微软公司拥有超过三千项的发明专利。
我国也有创新企业大量申请了专利权。例如，深圳华为公司连续三年申请的PCT专利分别达到1528件(2010，全球第4)、1847件(2009，全球第2)、1737件(2008，全球第1)。（注：数据来源于世界知识产权组织，International Patent Filings。http://www．wipo．int/pressroom/en/archive．jsp，2011年12月26日。）创新企业基于其市场策略而大量获取专利，继而形成了专利组合(patent portfolios)。所谓专利组合，一般是指市场主体基于其市场战略，通过申请或购买与某一技术(产品)相关的专利而形成的专利集聚。它与企业投资股票所采取的组合策略不同，后者强调投资的多元性，以协调投资的安全性和高回报性;专利组合策略强调特定产业中技术的相关性。[4]大量市场主体都采纳专利组合策略，这导致了专利申请数量的急剧增长。
然而，尽管专利申请量和授权量都出现爆炸性增长的结果，但作为专利组合中的一个单元，已授权的单个专利中的绝大部分从未被专利权人所主张、进行许可，甚至对其财产增减无关痛痒。经验分析也支持上述结论。例如，据1998年对美国专利进行的一项的研究，医药专利的平均价值仅为4313美元，化学专利为4969美元，机械专利为15120美元，电子专利为19837美元。[4]如果考虑到美国专利申请的费用大约在1万至3万美元之间，即使不考虑专利保护的成本问题，这也很难解释专利申请的数量为何会持续剧增。
这引发了人们对专利价值的讨论。“专利价值为何?这个具有欺骗性的简单问题已经占用了整整一代专利学者和政策制定者的主要精力。因为现代专利制度出现了一个看似无解的价值之谜:一方面，出现了数量急剧增长的专利申请案;另一方面，所有的经验证据表明，单个专利的平均价值却是非常之小，甚至小到可以忽略。”[4]这一问题在传统的激励发明理论中得不到合理的解释:如果专利权的经济价值不大，为何人们要大量申请专利?如果专利权具有重要经济价值的话，那么，它的价值又体现在哪里?[4]
当代的专利法学者关注到这一问题，并试图对此进行解释;而不同的理论路径产生了不同的理论解释。例如，有人认为，这些价值不大或没有价值的专利申请案涌入专利审查部门，使得专利申请数量急剧增长，导致了专利审理延滞和授权质量问题。以美国为例，审查员/专利申请案的比率在最近五年中增长了25%，专利审查员对每一项专利申请案的处理时间大大缩短。[1]从这一路径出发，人们认为这些专利对产业发展具有消极作用:它们形成了专利丛林，产生了反公地悲剧效果。在我国，建设创新型社会、实施国家知识产权战略已经成为共识和官方的政策选择。在此背景下，各地方政府争相出台的知识产权战略对专利申请的激励措施产生了大量的专利，而有些专利的价值可能也不太高，人们对此颇有微词。如何评价大量涌入的专利申请案?专利价值之谜的理论解说或许能够为此提供合理的解释，也能够为国家知识产权战略实施提供一定的理论支持。初步来看，大量专利申请案的出现与市场主体采取专利组合策略能够得以实现互为因果。因而，市场主体采取专利组合策略的动机，或许是破解专利价值之谜的钥匙或入口。
二、专利组合的获取动机
市场主体为什么要大量申请专利以形成自己的专利组合?这一问题的解决应该从专利权本身的特点来寻求答案。专利权不仅包括权利人自己实施、许可他人实施专利的权利，它还是一项能够禁止他人未经许可即实施专利的一项权利。因此，专利申请的动机不外乎:或为保障营业自由，或为攫取许可使用费，或为限制竞争。从专利权的实施方面来说，大量专利申请所形成的专利组合之所以为大多数企业所积极追求，是因为专利权的申请和维护是为了保障其营业自由所需。此为所谓“防卫性的专利策略”(defensive patent strategy)。许可实施和禁止他人实施属于专利权的排他性特点，权利人积极利用专利权的这一特点而排除竞争者的市场进入或获取高额的许可使用费。因而，这类权利人申请或维护专利权的目的是作为竞争产品市场上的进攻工具。这些被称之为“进攻性的专利策略”(of-fensive patent strategy)。
防卫性的专利组合策略与进攻性的专利组合策略具有四个方面的不同特征:[2]其一，双方利益是否具有对称性。作为防卫之盾，市场竞争者之间具有相对应的利益是维持专利相持状态的重要因素。它被形象地称之为“专利冷战”，因为双方都拥有“相互确保毁灭”的专利“军备”。[5]专利组合能够成为进攻之矛，在于涉及该技术的商业模式存在多样化。对于产品市场的非竞争者而言，与专利权人相比，它就形成了非对称性的状态。其二，专利组合中的专利权来源不同。一般来说，构成防卫之盾的专利权大都是由竞争者研发并予以申请的;而专事“进攻之矛”的专利策略往往是以购买专利为主要途径。其三，防卫之盾的所有者常常会将其“专利肌肉”予以展示，例如IBM公司通过其网站年复一年地公告其作为顶级专利权人所获得的专利。但是，进攻之矛的策略往往需要秘密进行，缺乏相应的透明度。其四，强调专利权效力的不同层面。防卫性专利组合强调对专利实施权的享有，意在保障营业自由;而进攻性专利组合则主要以专利排他性来威胁产品生产者，强调“诉讼自由”(freedom to litigate)。[2]
从专利权的排他性出发，专利组合策略的采取者可能采用进攻性的经营策略。由于竞争产品为大量专利权所覆盖，最终可能形成的结果是:一项资源或财产有多个权利人，众多所有者同时拥有对一种资源利用的、正式或非正式的有效之排他性权利，结果最终没有人能够拥有有效的、实质性的使用权，从而导致资源利用率过低。密执根大学的赫勒(Heller)教授于1998年在《哈佛法学评论》上发表文章，系统提出了反公地悲剧理论。[6]反公地悲剧不是产权不明晰，而是产权呈现支离破碎的状态。
反公地悲剧理论的提出，使得人们认识到公有财产的价值。公有财产的价值首先体现在市场失灵的产品上，大量的经济学文献指出存在市场失灵时，亚当·斯密所说的“看不见的手”并没有使得私人化的资源以最有利于社会的方式使用。这些情形包括公共产品、自然垄断和外部性等等。其次，人们限制财产权的行使还包括社会公共利益的因素。[7]在知识产权领域，自赫勒和艾森伯格(Eis-enberg)在《科学》杂志上发表《专利是否阻碍创新?生物医药研究中的反公地问题》一文后，[8]近十年来西方学者的大量文献将产权安排的反公地悲剧理论引入了知识产权尤其是对专利制度的分析，将现行知识产权的扩张称之为“第二次圈地运动”。[9]
与反公地悲剧理论强调的、因权利碎片化和权利人之间协调困难所导致的资源有效利用不足所不同的是，专利丛林理论所关注的是现有权利在保护范围上的重合性，它描述了不同专利之间因平行重迭而产生的问题。[10]专利保护的范围常常宽于发明人实际制造出来的产品。多项专利同时涵盖同一技术领域，有时是专利制度有意而为的结果，有时是因为专利审查部门经常颁发一些过宽权利要求的专利或者仅与现有技术稍有区别的专利。与反公地悲剧理论类似，专利丛林理论揭示了在最终产品上具有多个专利权的产业，所有人都难以合法生产出最终产品。因而，该理论认为专利法应该允许快速、方便的权利清算制度。这点与它的孪生兄弟———反公地悲剧理论不同，后者强调的是限制专利权利范围。
在有些经济学家看来，反公地悲剧和丛林理论都是指涉专利权的碎片化(fragmentation of patentrights)。概括起来，上述观点就是:所有权碎片化越明显，交易成本就越高，交易延滞的时间就越长，达不成交易的风险就越大。尽管反公地悲剧理论和专利丛林理论揭露了大量专利所形成的专利组合可能对竞争产品的市场形成产生阻碍，而且，在生物科技和半导体等产业领域，这些理论确实揭示了问题的本质所在。[10]但是，事实上，经验分析表明:绝大多数的专利未曾被许可，也未曾在诉讼中予以主张。其次，“尽管这些观点非常迷人，但很少能得到实证证据的特别支持。对生物医药产业的调查表明，没有几个案件造成了研究工具许可和材料转让协议谈判中的延滞或失败。最近，李奇曼(Lichtman)的研究……表明，互相重迭的专利权实际上为交易谈判提供了便利，加快了技术扩散的速度”，而不是相反。这也同样在专利诉讼实证研究中得到验证。即，当专利权碎片化和专利诉讼产出结果确定性较为明显时，交易更易于快速达成。[11]因为大量的专利权获取并非是因为其持有者均采取进攻性的经营策略，而是出于防卫性目标。第三，用于进攻性的专利权并不等同于专利权的质量可疑或价值低微。相反，如下文所指出的，它们往往是高质量、高价值的专利权。
事实上，由大量专利权所形成的专利组合，它们既是竞争者的“防卫之盾”，也是其“进攻之矛”。这两方面并非泾渭分明，在本质上具有“一体两面”之特征。很多企业不仅将其专利组合作为和其竞争者进行交叉许可的依据，并以此来保障自己的营业自由;同时，它们也常常对竞争者提出专利侵权诉讼，或者进行专利许可，以获取较高的创新回报。对于有些企业来说，进攻性的专利策略带来了实质性的利润。比如，通用电气公司就是典型的例子。[2]它既利用专利组合来保障自己的营业自由不受竞争者干扰，还专门设立了“贸易与许可部”来执行专利权许可策略，其基本做法是，将诸如消费电子产品等尚未进入市场的技术予以许可，其2008年获得的许可费高达2亿9千1百万美元。不仅如此，它还针对非属其核心商业范围的市场参与者积极提起专利侵权之诉，例如对联想(Lenovo)集团modem和MPEG－2技术提出的侵权之诉。因此，防卫性专利可以用于进攻;而进攻性专利也可以起到防卫的功效。[2]
专利组合理论的主张者认为，专利组合的核心在于“整体优越于部分的总和”，它不仅是专利竞赛中的防卫武器，也是进攻武器。首先，通过对许多密切相关的专利排他权进行组合，专利组合大大增加了其能控制的有效范围(市场上受保护的整体范围)，从而超出了由不同专利集合所具有的有效范围。运作良好的专利组合就好比是超级专利，其规模效应使得持有人在特定市场上获得特别的市场力。[4]其次，专利组合还具有另一个同等重要的优势:多样性。专利组合由一系列不同但相关的单个专利组成，为权利人提供市场力之外的、财产多样性带来的诸多好处。例如，可以解决技术发展可能带来的不确定性;将研发的范围扩张到与主流研究路径相关的区域，从而实现技术机会最大化;增强权利人的排他权，使其具有长期的可预期性和可靠性。[4]
三、专利组合并非问题专利的组合
专利组合既可成为防卫之盾，也可作为进攻之矛。这是大量专利申请案得以形成的根本原因。据此，有学者做出了基本的预测:体现研发投入与专利产出的专利密集度将会持续升高，由此而会导致专利审查部门面临大量专利申请案的审查压力，专利丛林现象会持续扩大，专利诉讼会变得更为复杂和昂贵，大量的交叉许可和一般许可协议将成为普遍现象，单个专利的价值将会变得更为模糊乃至无关痛痒，由于维持大量的专利权需要较大的经济实力，最终，专利制度将越来越有利于大型的、财力雄厚的企业。[4]
对于竞争者而言，上述后果均属于专利组合作为进攻之矛所产生的法律后果。诚如反公地悲剧理论和专利丛林理论所指出的，它们导致了资源利用的不足和浪费。况且，诸如阿诺所指出的，竞争是创新的最佳激励，而不是垄断;专利制度应该将专利权严格限定在特定环境中予以保护，一般不应给予专利权人在经济市场上控制竞争的权利。对电灯产业、汽车业、飞机制造业、无线电、半导体以及计算机产业、化学产业和以科学为基础的产业等所做的经验分析表明，相比那些开发阶段就存在竞争的产业的快速发展，有较宽专利权保护的产业，其技术进步则要迟缓得多。[12]保护范围过宽的专利权阻碍了发明改进上的竞争行为，因而主张限制专利权保护的范围。
然而，讨论大量存在的专利权可能产生的负面影响，需要澄清的一个前提是:专利组合并非问题专利的组合。单个专利的价值较低，并不表明该专利属于问题专利。因为绝大多数创新属于累积性创新，尽管对基础发明的改进可能非属显著进步，但也符合专利法上的创造性要求。而且，发明的改进并不一定能够直接体现为产品的市场价值。所谓问题专利，是指不符合专利法所规定的授权条件而被错误授予权利人的专利申请案。（注：毫无疑问，专利组合中存在一定数量的问题专利;而且，在专利组合的语境中，单个专利被宣告无效往往难以取消整个交易，因而应该通过审查程序将其剔除出去。）因此，我们将关注的是专利组合策略下，这些专利的价值究竟处于何种状况。
专利申请者存在主体差异，而不仅仅局限于产品竞争者之间。事实上，持有专利组合的权利人不仅包括产品的竞争者，还包括不生产产品的非实施企业(non－practicing entities，NPE)。人们对于专利组合策略心存怀疑，他们首先剑指NPE。批评者常常指责NPE为专利钓鱼(patent strolls)中的渔翁，它通过经营效力存疑的专利权，从产品制造商处获得超额许可费，或者进行毫无价值的专利诉讼。然而，批评者的指责并不符合实际。对NPE的经验分析表明，大量NPE拥有高质量、高价值的专利权，也并未从事毫无意义的专利诉讼。相反，NPE通过识别并获取高质量、高价值的专利权，以此资助并鼓励了大多数成功的发明人从事发明活动，从而发挥了促进创新的有益作用。[13]
从NPE的类型来看，也证明上述分析是基本可信的。这些非实施企业可以概括为五种类型:
其一，专利行使企业(patent－assertion entities，PAE)。与实施企业不同，PAE通过购买的方式获取专利权，并将其予以许可或进行诉讼，而不是积极开发产品或将专利予以商业化。据对美国的实证分析，它们对所购买的专利均将进行严密的风险分析，这些风险包括:在进攻性的专利诉讼中最少能获得500万美元回报;需要等待1到5年的初审以及更长的上诉程序;该专利不能通过行政或司法程序而被宣告无效;与被告达成利润丰厚的许可协议之可能性;以及在专利诉讼中，产品生产者会采取何种抗辩事由，并分析其可能存在的差异。[14]自2001年以来，此类诉讼增长了500%，仅2009年就出现了467起信息技术领域的专利侵权诉讼。[14]
阿坝藏族羌族自治州突发事件应对条例
四川省人大常委会
阿坝藏族羌族自治州突发事件应对条例
2009年4月26日阿坝藏族羌族自治州第十届人民代表大会第四次会议通过
2009年7月22日四川省第十一届人民代表大会常务委员会第十次会议批准
第一章 总 则
第一条 为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，提高政府应急处置能力，保护人民生命财产安全，维护国家安全、社会稳定、公共安全和环境安全，根据《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国突发事件应对法》，结合阿坝藏族羌族自治州（以下简称自治州）实际，制定本条例。
第二条 自治州突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动，适用本条例。
第三条 本条例所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
突发事件主要包括：
（一）水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，生物灾害和森林草原火灾；
（二）工矿商贸企业的各类安全事故，交通事故，火灾事故，危险化学品泄漏，公共设施和设备事故，环境污染与生态破坏事件；
（三）重大传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，严重影响公众健康和生命安全的事件；
（四）各类群体性事件,恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件；
（五）法律法规规定的其他事件。
按照社会危害程度、影响范围等因素，将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。
第四条 自治州、县建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。
自治州、县、乡（镇）人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责。
第五条 自治州、县人民政府成立突发事件应急指挥机构，负责突发事件的应对处置工作。应急指挥机构由人民政府及其有关部门负责人、驻自治州、县中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成，统一领导、协调本级人民政府有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作。必要时，请求上级人民政府派出工作组指导有关工作。
自治州、县人民政府设立应急管理办公室，负责本行政区域内突发事件应对工作的综合协调。
自治州应急指挥机构内设相关工作小组，负责应急措施的组织和落实。必要时，可以聘请有关机构、专业技术人员、有关专家学者，为应急指挥提供决策建议，参加突发事件的应急处置工作。
第六条 突发事件应对工作实行预防为主，预防与应急相结合的原则。自治州、县人民政府对可能发生的突发事件进行排查和综合性评估，预防和减少突发事件的发生。
第七条 自治州、县人民政府应当加强救援物资、资金、项目的监管，规范接受救援、捐赠、对口支援工作。
自治州、县、乡（镇）人民政府在突发事件的预防、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面，同相邻地区人民政府开展合作与交流，建立共同联防机制。
第八条 自治州、县人民政府作出的应对突发事件的决定、命令，以及应急处置、救援和突发事件有关现况信息，应当及时公布。对涉及突发事件的谣言、传言，应当及时公开澄清事实，消除不良影响。
公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作，收集和保护与突发事件有关的证据。
第九条 自治州、县人民政府作出应对突发事件的决定、命令，应当报本级人民代表大会常务委员会备案。特别重大和重大突发事件应急处置工作结束后，应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告。
第二章 预防与应急准备
第十条 自治州、县、乡（镇）人民政府应当制定突发事件总体和专项应急预案，有关部门制定突发事件部门应急预案。
自治州内举办大型的会议、大型宗教活动和重大群众性活动，主办单位应当制定应急预案。
重大建设项目施工单位应当制定应急预案。
第十一条 应急预案应当针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。
应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，及时修订应急预案，加强各类应急预案的协调配合，形成整体联动。
第十二条 自治州、县、乡（镇）人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行排查、登记、风险评估，定期进行检查、预测、监控，并责令有关单位限期采取安全防范措施。
自治州、县人民政府应当按照有关法律法规规定，及时向社会公布本地区的危险源和危险区域。
第十三条 自治州、县、乡（镇）人民政府及其有关部门、村（居）民委员会应当对本行政区域内可能引发社会安全事件的隐患进行排查、登记，建立隐患排查信息数据库，及时调解处理可能引发社会安全事件的矛盾纠纷，防止社会安全事件发生。
第十四条 自治州内所有单位应当建立健全安全管理制度，定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况，掌握并及时处理本单位存在的可能引发社会安全事件的隐患，防止矛盾激化和事态扩大。对本单位可能发生的突发事件和采取安全防范措施的情况，应当按照规定及时向所在地人民政府应急管理办公室或者有关部门报告。
第十五条 矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储运、使用和销毁单位，应当制定具体应急预案，并对生产经营场所、有危险物品的建筑物、构筑物及周边环境开展隐患排查，及时采取措施消除隐患，防止突发事件发生。
公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所的经营单位或者管理单位应当制定具体应急预案，为交通工具和有关场所配备报警装置和必要的应急救援设备、设施，注明其使用方法，并显著标明安全撤离的通道、路线，保证疏散通道、安全出口的畅通。
有关单位应当定期检测、维护其报警装置和应急救援设备、设施，使其处于良好状态，确保正常使用。
第十六条 自治州、县人民政府应当建立综合性应急救援队伍。所有单位应当建立专职或者兼职应急救援队伍，进行应急知识的培训和必要的应急演练。
各级各类学校应当加强应急知识教育，培养学生的安全意识和自救与互救能力。
新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。
第十七条 城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设。
第十八条 自治州、县人民政府有关部门应当根据总体预案，密切配合，共同做好应对突发事件的人力、物力、财力、交通运输、医疗卫生及通信等保障工作，保证应急救援和群众的基本生活。
第十九条 自治州、县人民政府应当采取设置预备费和临时增拨应急经费等措施，保障突发事件应急准备和救援工作资金。必要时，请求上级人民政府支持。
自治州鼓励公民、法人或者其他组织为突发事件处置工作提供捐赠和援助。
第二十条 自治州、县人民政府应当建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、储备、调拨和紧急配送体系。
第二十一条 自治州、县人民政府应当建立健全应急通信、应急广播电视保障体系，完善公用通信网，建立有线与无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统，确保突发事件应对工作的通信畅通。
第二十二条 自治州发展保险事业，鼓励公民、法人和其他组织参加灾害保险。
第三章 监测与预警
第二十三条 自治州、县人民政府建立突发事件信息系统。乡（镇）人民政府、村（居）民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度。有关单位和人员报送、报告突发事件信息，应当做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。
自治州、县人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和信息。对可能发生特别重大或者重大突发事件的，应当立即向上级人民政府报告，并向上级人民政府有关部门、当地驻军和可能受到危害的相邻地区人民政府通报。
获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织，应当立即向所在地人民政府或者有关部门报告。
第二十四条 自治州、县人民政府及其有关部门应当根据获悉信息的种类和特点，建立健全基础信息数据库，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备、设施和人员，对可能发生的突发事件进行监测。
第二十五条 自治州、县人民政府应当针对即将发生的较大和一般突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列措施：
（一）责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息，加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作；
（二）及时对突发事件信息进行分析评估，预测影响范围和强度，发布预警信息。
第二十六条 自治州、县人民政府应当针对即将发生的特别重大和重大突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列措施：
（一）责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态，并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备；
（二）调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用；
（三）加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，维护社会治安秩序；
（四）采取必要措施，确保交通、通信、供粮（油）、供水、排水、供电、供热等公共设施的安全和正常运行；
（五）及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的公告、劝告、建议；
（六）转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产；
（七）关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动；
（八）法律法规规定的其他必要的防范性、保护性措施。
第二十七条 自治州、县人民政府应当根据突发事件事态的发展，按照有关规定适时调整预警级别并重新发布；有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的，应当宣布解除警报，终止预警期，并解除已经采取的有关措施。
第四章 应急处置与救援
第二十八条 突发事件发生地县、乡（镇）人民政府及有关部门应当立即启动应急预案，调动应急救援队伍和社会力量采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上级人民政府报告。必要时，可以越级上报。
突发事件发生地县人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，自治州人民政府应当及时启动相关应急预案，并向上级人民政府报告。
突发事件发生地县、乡（镇）人民政府采取的应急措施应当与突发事件的性质、特点和危害程度相适应，选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。
第二十九条 自治州、县人民政府应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。
任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。
第三十条 自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，自治州、县人民政府可以采取下列应急处置措施：
（一）组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施；
（二）迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；
（三）立即启用备用的设备、设施，抢修被损坏的交通、通信、粮（油）库、供水、排水、供电、供热等公共设施，向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施；
（四）禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施；
（五）组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务；
（六）启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资。必要时，临时增拨应急经费，调用其他急需物资、设备、设施、工具；
（七）保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的安全供应；
（八）依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，对与人民群众生活密切相关的重要商品和服务实施临时价格干预措施，实行提价申报、备案或最高限价，维护市场秩序；
（九）依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为，维护社会治安；
（十）采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。
第三十一条 社会安全事件发生后，自治州、县人民政府应当立即组织有关部门并由公安机关针对事件的性质和特点，依照有关法律法规，采取下列应急处置措施：
（一）强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人，妥善解决现场纠纷和争端，控制事态发展；
（二）对非法集会、游行、示威中可能出现的群体性暴力事件、对实施恐怖活动的暴力犯罪，应当依法采取相应的强制措施，控制事态发展；
（三）对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及水、电力、燃料、燃气的供应进行控制；
（四）封锁有关场所、道路，查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所内的活动；
（五）加强对易受冲击的重要机关和单位的警卫，在国家机关、军事机关、通讯单位、报社、广播电台、电视台、档案馆和易燃易爆物品经营管理等单位附近设置临时警戒线；
（六）法律法规规定的其他必要措施。
严重危害社会治安秩序的事件发生时，公安机关、驻州武警部队应当立即依法出动警力，根据现场情况依法采取相应的强制性措施，尽快使社会秩序恢复正常。
第三十二条 自治州、县人民政府可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资；请求上级或者相邻地区人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援；要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给；要求提供医疗、交通、通信、供水、供电等公共服务的组织提供相应的服务。
自治州、县人民政府应当组织协调运输经营单位，优先运送处置突发事件所需物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员。
第三十三条 受到自然灾害危害或者发生事故灾难、公共卫生事件的单位，应当立即组织本单位应急救援队伍和工作人员营救受害人员，疏散、撤离、安置受到威胁的人员，控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，并采取其他防止危害扩大的必要措施，同时向当地人民政府报告。对因本单位的问题引发的或者主体是本单位人员的社会安全事件，有关单位应当按照规定上报情况，并迅速派出负责人赶赴现场开展劝解、疏导等处置工作。
突发事件发生地的所有单位应当服从人民政府发布的决定、命令，配合人民政府采取的应急处置措施，做好本单位的应急救援工作，并积极组织人员参加所在地的应急救援和处置工作。
第三十四条 突发事件发生地的村（居）民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令，进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序。
突发事件发生地的公民应当服从人民政府、村（居）民委员会或者所属单位的指挥和安排，配合人民政府采取的应急处置措施，积极参加应急救援工作，协助维护社会秩序。
第五章 事后恢复与重建
第三十五条 突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，自治州、县人民政府应当停止执行采取的应急处置措施，同时采取或者继续实施必要措施，防止发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件。
第三十六条 突发事件的危害得到控制或者消除后，自治州、县人民政府应当组织对突发事件的损失进行调查评估，组织受影响地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序。
受突发事件影响地区的人民政府应当及时组织和协调有关部门恢复社会治安秩序，尽快修复被损坏的公共设施，做好疫病防治和环境污染消除工作。
被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。保险机构应当尽快完成有关单位和个人损失的理赔工作。
第三十七条 自治州、县人民政府采取特殊政策和灵活措施加快突发事件的事后恢复与重建，制定的恢复重建规划（计划）报请上级人民政府指导、协调和批准。
第三十八条 受突发事件影响的州、县人民政府应当根据遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷。
公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间，其在本单位的工资待遇和福利不变。表现突出、成绩显著的，由自治州、县人民政府给予表彰奖励。
自治州、县人民政府对突发事件应对工作中伤亡的人员依法给予抚恤。
第三十九条 自治州、县人民政府在突发事件应对处置工作结束后，应当及时查明突发事件的发生起因、性质、影响、责任，总结突发事件应急处置工作的经验教训，制定改进措施，巩固应对成果，并向上级人民政府报告。
第六章 法律责任
第四十条 自治州人民政府有关部门、县、乡（镇）人民政府及其有关部门违反本条例规定，不履行法定职责的，由上级行政机关或者监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未按规定采取预防措施，导致发生突发事件或者未采取必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件的；
（二）迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的；
（三）未按规定及时发布突发事件警报，未采取预警期的措施，导致损害发生的；
（四）未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当，造成后果的；
（五）不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调的；
（六）未及时组织开展生产自救、恢复重建等善后工作的；
（七）截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的；
（八）不及时归还被征用单位和个人的财产或者不按规定给予补偿的；
（九）故意毁灭与突发事件相关证据的。
第四十一条 突发事件发生地的村（居）民委员会、单位和其他组织违反本条例规定，有下列情形之一的，责令改正；对直接负责的主管人员，给予警告，情节严重的依法罢免或者撤销职务；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）从事非法活动，导致发生突发事件的；
（二）纵容、支持突发事件的；
（三）未按规定采取预防措施，导致发生突发事件或者未采取必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件的；
（四）迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的；
（五）不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调的；
（六）不执行当地人民政府的决定、命令，不进行宣传动员，不组织群众开展自救和互救的；
（七）不配合人民政府采取的应急处置措施，不参加应急救援工作的；
（八）截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的；
（九）故意毁灭与突发事件相关证据的。
第四十二条 有关单位、社会团体等其他组织有下列情形之一的，由自治州、县人民政府责令停产停业，暂扣或者吊销许可证或者营业执照，并处三万元以上二十万元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）从事非法活动，导致发生严重突发事件的；
（二）未按规定采取预防措施，导致发生严重突发事件的；
（三）未及时消除已发现的可能引发突发事件的隐患，导致发生严重突发事件的；
（四）未做好应急设备、设施日常维护、检测工作，导致发生严重突发事件或者突发事件危害扩大的；
（五）突发事件发生后，不及时组织开展应急救援工作，造成严重后果的。
前款规定的行为，其他法律、行政法规规定由人民政府有关部门依法决定处罚的，从其规定。
第四十三条 单位或者个人违反本条例规定，有下列情形之一的，应当依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）导致突发事件发生或者危害扩大造成后果的；
（二）造成环境污染的；
（三）破坏生态的；
（四）给国家、集体、其他组织的财产或者他人的人身财产造成损害的。
第四十四条 违反本条例规定，编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息，或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息进行传播的，由自治州、县人民政府或者相关行政主管部门责令改正，给予警告；造成后果的，依法暂停其业务活动或者吊销其执业许可证；负有直接责任的人员是国家工作人员的，应当对其依法给予处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附 则
第四十五条 本条例自2009年9月1日起施行。
