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从一案看劳动教养制度的存废

宋飞


一）案情简述
2004年5月29日县公安局以赌博为由将胡某刑事拘留，后市劳动教养委员会以同样理由对其作出劳动教养一年三个月的决定，胡某认为：该决定违反法律规定，是违法作出的，其违反了《立法法》第八条第五项之规定；而劳教委员会对其实施劳教适用的是《劳动教养试行办法》，该办法不是法律，故此，他请求人民法院依法撤销市人民政府劳动教养管理委员会劳决字（2004）第44号劳动教养决定书。
市劳动教养管理委员会称：原告胡某参与聚众赌博，事实清楚，证据确实充分且劳动教养是强制性教育改造的行政措施，它不同于一般的剥夺、限制公民人身自由的强制措施，所以本委对胡某决定劳动教养一年三个月，适用法律正确，量处适当，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求维持市劳动教养管理委员会对胡某劳动教养一年三个月的决定。
市劳动教养管理委员会所举证据有：一、胡某的供述；二、证人李某的询问笔录；三、邻县公安局对朱某的询问笔录；四、县公安人员询问王某的笔录；五、方某的询问笔录，以上证据说明的是胡某开赌场并参与赌博的事实存在。六、《治安处罚条例》；七、公安部关于劳动教养的批复；八、公安部公复字（2002）第1号批复；九、《劳动教养试行办法》第十三条；十、《行政诉讼法》，以上证据证明对胡某作出的处罚适用法律正确。
庭审质证时：原告对被告证据一至五、七、八、九、十没有异议，但对证据六有异议，认为《公安处罚条例》不能作出对劳动教养处罚的决定之一的理由。
原告没有举证。
一审法院合议庭有两种意见：一种意见认为，该处罚程序合法实体处理恰当，应当予以维持；另一种意见认为，该处理决定书没有法律依据，仅仅就运用《公安处罚条例》和《劳动教养试行办法》，对人身采取强制措施，限制人身自由，适用法律错误，不符合《立法法》的有关规定，应予以撤销。一审判决支持了第一种意见，即认为该处罚程序合法实体处理恰当，应当予以维持。在押的胡某又委托律师上诉。此案进入二审。近期，二审法院作出判决，认为《劳动教养试行办法》是国务院公布的，在法律还未明确对其进行废止的情况下，该《办法》仍是有效的。因此，驳回了胡某的上诉，维持原判。
二）问题分析
关于劳动教养，历来存在主张废除与保留的两派观点。
外国学者和我国的一些比较西化的学者对我们的这项制度一直以来就非议很多，说劳教由公安机关提起，又由公安机关决定，又没有立法依据便剥夺人身自由。结合上述案例，持废除劳动教养理论的人会认为：
1、证据不足，被告提供证据一--五均为言词证据，在没有其他事实如物证、书证的情况下，只有言词证据不足以证明案件事实。
2、行政处罚过重，虽然目前劳动教养仍然是有效的行政管理措施，但在相对人无严重事实危害的情形下，仅凭言词证据就处以“一年三个月”的劳动教养过重。市劳动教养管理委员会的辩称无有力事实佐证，而处以劳教，是违法的。
3、“县公安局以赌博为由将胡某刑事拘留”，之后“市劳动教养委员会以同样理由对其作出劳动教养”。此行为混淆的刑事侦查的强制措施与行政强制措施，公安局有滥用职权行为。
法律依据是：《行政处罚法》“第九条　法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”《立法法》“第八条 下列事项只能制定法律：（五），对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；第九条　本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”《国务院关于贯彻实施＜中华人民共和国立法法＞的通知》（二０００年六月八日国发〔２０００〕１１号）“《中华人民共和国立法法》（以下简称立法法）已于２０００年３月１５日经九届全国人大第三次会议通过，将于今年７月１日起施行。这是我国社会主义民主与法制建设的一件大事。全面、正确地贯彻实施立法法，进一步加强政府立法工作，提高政府立法工作质量，维护社会主义法制统一，既是有关地方人民政府和国务院各部门的一项重要职责，也是政府法制建设的一项重要任务。有关地方人民政府和国务院各部门对立法法的实施都要高度重视，切实做好各项实施工作。为此，特作如下通知：一、 充分认识贯彻实施立法法的重要意义，认真做好立法法的学习、宣传、培训工作。二、 深刻领会立法应当遵循的原则，并以此指导政府立法工作。三、 政府立法工作要符合立法法规定的权限。四、 政府立法工作要遵循立法法规定的程序。五、 加强法规规章备案审查工作力度，维护社会主义法制统一。六、 通过贯彻实施立法法，把政府法制工作提高到新的水平。”他们认为立法法出台后国务院是有准备的，只是地方各级政府没有及时扭转老的观念，仍然死守那“劳动教养”。《国务院关于转发公安部制定的劳动教养试行办法的通知》“ 第一条 根据《国务院关于劳动教养问题的决定》及其《补充规定》和全国人大常委会《关于处理逃跑或者新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》结合劳动教养工作的具体经验，特制定本办法。第二条　劳动教养，是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一法。 ”《劳动教养试行办法》（１９８２年１月２１日国务院转发、公安部发布）“第二条 劳动教养，是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。 第三条 对被劳动教养的人，实行教育、挽救、改造的方针，教育感化第一，生产劳动第二。在严格管理下，通过深入细致的政治思想工作、文化技术教育和劳动锻炼，把他们改造成为遵纪守法，尊重公德，热爱祖国，热爱劳动，具有一定文化知识和生产技能的建设社会主义的有用之材。” 他们认为劳动教养可谓是中国特色的改造教育办法了，其颁布实施有特定的历史条件，该部门规章的权限可大呀。但现在继续适用是有害的。人民政府的工作部门是执法机关，应当有这个素质，怎么还在沿用计划经济的手段呢，实在可悲。《劳动教养试行办法》本来是公安部的规章，但国务院和全国人大的认可，具有法律的效力；立法法出台后国务院是有准备的，只是地方各级政府没有及时扭转老的观念，仍然死守那“劳动教养”。如该市政府的有关部门就没有及时落实《国务院关于贯彻实施＜行政处罚法＞通知（国发［１９９６］１３号）精神，违法行政，应承担法律责任。在立法法出台之后，劳动教养的决定法律依据不足，尽管目前并未废止，但已与新法即立法法、行政处罚法明显冲突，属明显越权，不应适用，应视为违法的。
4、对于“劳教”的行政措施的处罚力度明显超过刑罚，且法律依据不足，程序不严格的行政行为，在实践中广泛使用，说它的效果好，是由于“威慑力”很强，能起到暂时的强制作用，为各级政府所惯用。法学界已意识到劳教的危害性，国际上也有侵犯人权之说，从法学理论上讲，劳教在过去起到一定的作用，但由于社会的发展，对人权的要求也更多，如今收容遣送都废止了，劳动教养也不远了。 故对劳教的依据和程序提出质疑，故认为应取消劳教，削弱行政权力，加强司法改革，以更有利于教育违法的人同时保障人权。
主张保留的人则认为：废除论并不能抹杀劳动教养制度的巨大的社会作用。其理由有以下几点：
1、列宁有一句话：“我们需要国家，我们需要强制。法院应该成为社会主义国家实行这种强制的机关。法院还应当担负起教育公民遵守劳动纪律的巨大任务。”劳教不可废。这是从我国国情考虑的。“劳教”搞了50多年，立法法出台其是有悖于立法法，是明显越权，也有许多人员反映，但是在没有明确废止前，他还是会“发挥”它的作用，这是没有办法的事情！正如收容遣送办法，也只有等到被正式废止才可以做到真正无效。即便劳动教养制度要废除，也需要公安部批准。即使有哪个法官要从法阶去审查，各地法院也只有报请最高院，最高法再报请全国人大常委会决定效力与适用问题！如果走到这个程度那还不等于废止啊！如果要废止，应当提请人大常委会废止该条例。况且我国有众多劳动教养委员会和劳教所，劳教一旦废除，这些单位的工作人员的去留就成了一个问题，必须慎重考虑。在没被明示废止，在行政机关直至法院进行处理时，都可以直接适用，行政机关作出的行政处罚适用这个条条并不是无依据！所以不存在违法问题！而法院进行审查时对法律法规只有直接适用。
2、劳教本身是法律上的灰色地带，无法严格进行司法审查，结合上述案例，对这类案件应适用宽泛审查的原则，只要认定的事实有证据支持，程序和适用法律的问题过得去就行了，当然治安管理处罚条例是不能作为劳教的法律依据的。 行政诉讼对证据的认定与认可是有别于刑事与民事诉讼的，行政诉讼中对询问笔录（包括当事人）是最具有证明效力的，因为行政复议与行政诉讼是审行政机关处理的过程与适用的法律而不是去真正审事实（当然会涉及到一些事实的查明过程）。所以只要行政机关作出行为程序合法、认定事实清楚、适用法律正确等一般都是没办法的！行政处理程序没有没有刑事处理程序那么严格，所以言辞证据就能定案。
3、现阶段如果废除劳教，对于有些违法难以起到震慑作用。如盗窃八百可判刑几年，而盗窃七百只能治案处罚，最多十五日。两者之间差距太大，不能责罚相当。劳教就是针对恶习教深，危害教大，危及政权的行为（顿号砸打 ），不从严打击，缺乏威慑力。为什么人们对劳教有争议，因为它不是立法机关设立的，又不是司法机关执行的，故劳动教养不应该是行政处罚而是一种准刑事处罚，之所以人们那么认为是因为我国行政权力过大，导致的司法错位。所以，我们不仅不应该撤销，还应该鼓励和完善。当然废除论者会反驳认为既然是一种边缘性的东西不要也罢！不错，行政职权越来越小这是事实，而司法权力却并不强大，如果废除劳教，两者之间的真空如何弥补，社会秩序如何维护。公安局有多少人，法检两院才有多少人？如果废除劳教，由司法权力来处理，公安局对有些行为无法打击，法检两院又无人力，财力，精力进行处理，这样一来一定会造成社会资源的巨大浪费，还会造成社会的不稳定。法律制定要保障人权更要符合国情，如果废除劳教，对有些违法行为处理缺乏力度，必会造成社会不稳定。法律不完备，劳教废除了，行政权力没有了，司法权力又无法处理，之间真空无人弥补。
废除论者对保留论者的第三条辩护理由还是存有微词的，比如他们会说：为什么盗窃几百元，法官就要让行为人坐牢几年呢？感觉被劳教的人基本上都是社会上的小混混，偷点抢点吸点卖点，并且这些人还够不上犯罪。感觉对我们正常的秩序有干扰，不过还不至于危及政权。反而是违法乱纪的官员才是国家地基的蛀虫，但是没有看到谁因为贪贿构不成犯罪被劳教的。
废除了劳教就无法维护秩序么？即使无法维护又如何？须知法的价值中，自由最高，正义其次，秩序再次。是呀，公检法人手不够，所以要把精力放在危害性更大的职务犯罪上面。至于这些以前的劳教对象，要充分发动社区基层组织的作用进行帮教。这样应该效果更好。另外，一般认为社会不稳定因素在于贫富差距拉大和官员的严重腐败，劳教对象的行为还没有被认为是社会的不稳定因素。
综上，主张废除与保留的两派似乎是各说各有理，从法理学角度来看，主张废除的人多站在
应然法角度分析问题，主张保留的人多站在实在法角度分析问题。两种不同的思维模式，推出不同的行政法学命题，这是不是更值得人们去深思呢？
商业部


全国商业行业管理暂行规定
（1991年12月24日商业部令第1号发布）

第一章 总则
第一条 为进一步加强商业行业管理，建立良好的流通秩序，促进商业行业协调、健康地发展，根据国家有关法律、法规、制定本规定。
第二条 凡适用本规定第七条所规定的企业、个体商户，不分隶属关系、所有制性质，均应遵守本规定。其原隶属关系、所有制性质、财政上缴渠道不变。
第三条 商业行业管理的指导思想是：坚持一个方针（发展经济、保障供给），两个服务（为生产服务、为人民生活服务），三大观点（政治观点、生产观点、群众观点），促进市场发育，建立起计划经济与市场调节相结合的市场运行机制，有效地确立国营商业和供销合作社在商品流通中的主渠道地位和作用，指导监督其他经济成份商业的经营活动，使全社会商业合理规划、协调发展。
第四条 商业部是国务院管理、协调社会商业的职能部门，对全国商业实行全行业管理，组织制定商业政策、法规和行使行政管理职能，宏观指导、协调、管理、监督、促进多种经济成份和各种流通渠道的商业活动的健康发展。
县及县以上各级商业行业主管部门由同级人民政府确定，在当地行使商业行业管理职能，并接受上一级商业行业主管部门的业务指导。
第五条 商业行业协会受行业主管部门的委托，协助行业主管部门做好行业管理工作，在政府和经营者之间发挥桥梁纽带作用。
受政府委托，承担某些行政管理职能的公司协助商业行业主管部门做好行业管理工作。
第六条 各级商业行业主管部门要在国务院和同级人民政府领导下，与有关部门紧密配合，综合运用法律手段、经济手段和必要的行政手段，做好商业行业管理工作。

第二章 商业行业管理范围
第七条 本规定所称商业行业管理，是指对从事商业批发、零售、饮食业、服务业以及其它商业行业的国营、集体、私营企业和个体商户的网点设置、规模布局、经营范围、开业条件、经营行为等方面的管理。
城镇各种农产品、农副产品、日用工业品的专业批发市场和综合批发市场是新型的商业网点，属于商业行业管理的对象。
第八条 根据国家产业政策开办的，从事商业零售、饮食业、服务业的中外合资企业，属于商业行业管理的对象，其管理办法另行规定。
第九条 商业行业的管理范围按《商业部归口管理的行业及主要商品目录》执行。

第三章 商业行业主管部门的主要职责
第十条 研究拟定国内商业的方针、政策，商品流通体制和商业管理改革方案，商业法规和有关规章制度。经批准后，组织实施和监督执行。
第十一条 研究拟定商业发展战略、行业发展规划、商业网点规模布局。
第十二条 协调地区、部门、行业间不同经济成份商业的发展和经济关系；审查各类商业网点的开、停、并、转；对各种经济成份、各条流通渠道的商业活动进行指导、管理、检查和监督。
第十三条 研究制定商业行业的企业等级标准、业务技术标准和企业类型标准，并组织实施。
第十四条 研究制定和推行商业行业的规范管理和规范服务，推行商业管理现代化。
第十五条 汇集、分析和发布商品生产、商品流转、物价、人才等方面的信息统计资料，协助建立行业统计制度，进行咨询服务，实行监督和导向。
第十六条 制定商业行业培训规划，搞好业务技术培训，全面提高商业行业经营素质和管理水平。
第十七条 扶植、指导各种商业行业协会，发挥其在商业行业管理工作中的助手作用。

第四章 商业行业管理的实施
第十八条 商业行业主管部门依据国家有关法律、法规，按照“批发管严，零售放宽”的原则，联合有关执法部门对各类商业网点的开、停、并、转和各种商业活动实施管理和监督。
第十九条 商业行业管理工作由各级商业行业主管部门和基层行业管理组织承担。
第二十条 本规定第七条所规定的各类商业网点在开办前先到商业行业主管部门办理网点布局、规模和经营范围等方面的审查手续，经审查批准同意后，持批准件向工商行政管理机关申请工商登记。属于大中型的网点在立项前，先到商业行业主管部门办理商业网点布局、规模和经营范围等方面的审查手续，经审查批准同意后，持批准件到有关部门办理立项手续。商业行业主管部门对已经开业的网点定期进行经营范围、经营行为等方面的审查。对不合格者限期进行停业整顿，到期仍不合格者收回其开业前颁发的批准件，并函告工商行政管理机关。
凡从事旅店、废旧物资回收、刻字等特种行业或经营国家专营专卖商品、劳保用品、烟花爆竹、消防器材、化工危险品等特殊商品，在开办网点前，先经商业行业主管部门审查批准同意，再向公安、卫生以及其他国家授权的部门申请有关的许可证、合格证或其他证书。
第二十一条 商业行业主管部门有权根据有关法律、法规和规章，对不执行本规定，妨害商业行业管理的单位和个人追究行政和经济责任；对触犯刑律的，提请司法部门追究其刑事责任。
第二十二条 各地商业行业主管部门可根据本规定，从当地实际情况出发，制定开展商业行业管理工作计划，通过试点，逐步推开，使商业行业沿着社会主义方向健康发展。

第五章 附则
第二十三条 各省、自治区、直辖市商业行业主管部门可根据本规定，结合当地实际情况，制定具体实施办法，并报商业部备案。
第二十四条 本规定由商业部负责解释。
第二十五条 本规定自发布之日起实施。

附：商业部归口管理的行业及主要商品目录
一、商业
（一）粮食；
（二）饲料；
（三）粮食复制品；
（四）粮油食品；
（五）植物油；
（六）猪、猪肉及制品；
（七）牛、牛肉及制品；
（八）羊、羊肉及制品；
（九）蛋及蛋制品；
（十）禽、禽肉及制品；
（十一）蔬菜；
（十二）糖果糕点；
（十三）酒；
（十四）调味品；
（十五）豆制品；
（十六）干鲜果品；
（十七）干菜；
（十八）食用菌；
（十九）茶叶；
（二十）服装；
（二十一）针织品；
（二十二）纺织品；
（二十三）劳动防护用品；
（二十四）文化用品；
（二十五）日用百货；
（二十六）五金；
（二十七）交电；
（二十八）家电；
（二十九）化工；
（三十）棉花；
（三十一）麻；
（三十二）土产品；
（三十三）畜产品；
（三十四）日用杂品；
（三十五）化肥；
（三十六）农药；
（三十七）农膜；
（三十八）中小农机具；
（三十九）农药械；
（四十）商业机械；
（四十一）肉类加工动物性蛋白原料；
（四十二）生化制药及其它生化制品；
（四十三）废旧物资回收。
二、商业仓储业
三、饮食业
四、服务业
（一）旅馆（国内旅游）业；
（二）摄影业；
（三）洗染业；
（四）美发美容业；
（五）浴池业；
（六）修理业；
（七）刻字业。
五、其它商业行业