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普遍性行政措施的可诉性研究

王彦


一
一直以来，笔者在所从事的行政审判司法实践中，对涉及被诉行政行为可诉性的案件都恪守行政诉讼法第十二条（二）项的规定，不对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”进行审查，而只对行政机关“在行政管理活动中行使行政职权，针对特定公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”进行合法性审查。这一作法的理论背景源于学术界对行政行为的一种分类，即以行政行为对象是否特定为标准，可以将行政行为分为抽象行政行为与具体行政行为。一般认为，凡是行政机关就不特定的事项，针对不特定对象实施的行政行为是抽象行政行为，凡是行政机关就特定事项，针对特定对象实施的行政行为就是具体行政行为。然而，笔者发现，这种为指导人们认识行政行为的某些特征而作出的学理分类，未毕就是实践中人们对行政行为决定审查取舍的天然理由，恰恰相反，由于这种分类不能穷尽所有的行政行为，其一旦化为法院受案范围的标志，逻辑上将陷入概念不周延的误区。正如有的学者所指出：“在行政诉讼实务中，按照传统行政法学所提供的划分标准，可能出现一个行政行为既不属于具体行政行为，又不属于抽象行政行为，或者既是具体行政行为，又是抽象行政行为的两可情况。”*1在国外，虽然由于各国宪政体制不同，对行政行为进行司法审查的范围有大有小，但都很少以“具体”或“抽象”为标准来架构其司法审查体系。法国行政法划分行政审判权限的标准有二个，一个是形式的标准，根据这个标准，行政审判只限于行政机关的行为，不属于行政机关的行为，不在行政审判范围之内。另一个是实质的标准，即在行政机关范围之内，进一步确定哪些行为属于行政审判范围，哪些行为属于司法审判范围（民事普通法院管辖范围）*2。在德国，行政行为仅是“行政活动”的一种，尽管在二战前的相当一段时期，“行政行为不仅是允许提起撤销诉讼的前提，而且是允许进入行政诉讼程序的前提”。*3但自1960年《联邦行政法院法》颁布后，所有行政行为都可诉讼，划分行政行为的标准已经不重要了。美国对行政行为亦未作严格界定，在司法审查的实践中，也都以列举和描述方法来确定应受司法审查行为的范围，规定除法律排除司法审查及对行政机关的自由裁量行为不能进行司法审查外，其他行政行为均可接受司法审查。当然，美国法官也会遇到法律列举以外的行政行为使其难以取舍，但是，由于“对于行政行为的理解采取的是一种功能主义的态度，即避免对行政行为下一个抽象的定义，而是对每个案件进行具体的分析，并考察行政机关的行为是否对当事人具有拘束力，是否影响当事人的权利和利益。只要行政机关的行为对当事人的权利义务产生影响，法院就应当提供救济的可能途径。”*4无论如何，美国研究行政行为的立场和方法对我们具有很好的启发，那就是在学术目的与实际应用发生冲突时所采取的实用主义立场。
具体行政行为作为我国行政诉讼受案范围的一个标准（另一个标准是人身财产权标准），从其定义可以看到其调整的对象限于特定的事项和特定的人，只要行政机关就某项事务作出的决定涉及特定的人，该特定的人从决定生效之时即具有诉讼救济权。而抽象行政行为的调整对象则限于不特定的事项和不特定的人，对这类行政行为提起诉讼的主体难以确定，似乎不能通过诉讼而只能通过权力机关的立法监督纠正其不合法性。问题在于，在具体行政行为与抽象行政行为两个概念之间还存在着另一种行政行为，这种行政行为兼具具体行政行为和抽象行政行为的某些特征，要在实践中将其归入具体行政行为或抽象行政行为的任何一类，都显得勉为其难。如，交警在某些区域实施的交通管制行为，政府临时划定某个区域为烟花爆竹燃放区，县政府为修道路而规定全县农民每人须缴十元筑路集资款，交通部门决定在某段公路设置收费站等等。这些行为共同的特征就是并不针对特定的人但针对特定的事项，如果单纯以具体行政行为或抽象行政行为的标准来判断，这些行为在要件上都有所缺失。以交通管制为例，《人民警察法》第15条规定，县级以上人民政府公安机关，为预防和制止严重危害社会治安秩序的行为，可以在一定的区域和时间，限制人员、车辆的通行或者停留，必要时可以实行交通管制。在交通管制施行的时间和区域内，所有的人员、车辆都须服从交警的指挥，否则将受到处罚。交通管制总是与一些具体的事项相联系，如发生“重大灾害事故”，或者“紧急治安事件”等，只有特定的事项出现，交警才可能采取法律所规定的管制措施，因此，这种措施是针对特定事项而采取的。但是，在管制现场的受该管制措施约束的人的数量是不确定的，似乎象是针对一般人的抽象规则。那么，这是一种什么性质的行政行为呢？这种行政行为在德国行政法上被称为“一般命令”，“一般命令原则上适用与普通行政行为相同的规定，也适用一些特别的规定：当局可以不必听取当事人的意见；一般命令也可以公布，但是公布不是一般命令成立的必要条件。”*5，在德国人看来，一般命令与行政行为不同，但并不妨碍公民对一般命令提起撤销诉讼。我国行政法理论中没有“一般命令”概念，笔者将这种行政行为称之为普遍性的行政措施，这个概念的法律依据有：《中华人民共和国宪法》第89条第1款：国务院“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。” 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第51条第1款：县级以上地方各级人民政府“执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令----。”普遍性行政措施在行政执法中一般表现为命令、通知、通告、布告、决定等。但是，不是所有的命令、通知、通告、布告、决定都是普遍性的行政措施。
提出普遍性行政措施概念，意味着抛开具体行政行为与抽象行政行为的简单划分，真正将这种行政行为放在现实而不仅是理论的框架下进行考察，使人们可以更多地从权利救济的角度而不仅是理论演绎去论证行政行为的可诉性。
二
关于行政措施的定义，《法学词典》有这样的表述：行政措施是指国家行政机关为执行宪法、法律、行政法规和履行国际条约所采取的具体办法和步骤。*6以笔者理解，该定义应当包含三层意思，第一层含义指法律、法规中直接规定的并由行政机关针对特定相对人行使的措施和办法。如，土地管理法规定土地行政主管部门对非法占用的土地上新建的设施可以采取“限期拆除”的行政措施。这是一种具体行政行为。第二层含义指行政机关为实施法律、法规而制定的规范性文件。如，重庆市政府制定的《关于建立行政许可、审批、登记设置制度的通知》。这是一种抽象行政行为。第三层含义指行政机关就某一特定事项所作出的能产生普遍效力的行政行为。如，行政机关为保护森林资源而采取的季节性封山措施。这种措施是行政机关因具体的事由而对不特定的人所采取的临时性、处理性行政行为，这是一种普遍性的行政措施。可见，普遍性行政措施是一种区别于具体行政行为和抽象行政行为之外的行政行为。它与前者的区别在于：具体行政行为只对特定的人产生约束力，而普遍性行政措施并不针对特定的人，它对所有人都具有普遍约束力。具体行政行为的适用范围应是可确定的，如果在行政行为在作出的一定时间内这个适用范围将继续扩大，那么，也不能算是具体行政行为。如果将抽象行政行为进一步划分为行政立法和制定规范性文件的行为的话，普遍性行政措施与之区别在于：行政立法的依据是宪法和法律，所制定的规范性文件，属于法的渊源，可以成为法院审理案件的依据。而制定普遍性行政措施的依据除了宪法和法律，还包括行政法规、地方性法规以及规章甚至命令、决定等，在渊源上不属于法的范畴。行政机关制定规范性文件主体广泛，几乎所有的行政机关都有规范性文件的制定权，这是行政职权的天然体现。而制定行政措施的主体则严格由法律规定，仅限于国务院及各部委，省、自治区、直辖市人民政府及其所属部门，省会市和较大的市人民政府及其所属部门，其他设区的市和不设区的市、县人民政府。在内容上，规范性文件规定的事项较笼统，内容丰富，而普遍性行政措施规定的事项单一，权利义务明确。在产生法律效果的方式上，规范性文件并不直接对人产生法律效果，要实现规范性文件所规定的权利义务一般需要另一行政行为的中介，因为规范性文件本身不具执行力。而普遍性行政措施能直接设立、变更和消灭不特定相对人的权利义务，相对人如若不履行该行政行为所规定的义务，应当作为而不作为或不应当作为而作为，将面临行政机关的处罚和制裁。需要指出的是，普遍性行政措施许多时候在形式上表现为行政机关制定规范性文件的行为，但并不意味所有的规范性文件都具有可裁判性，譬如，规范性文件中的行政解释性文件*7、行政指导性文件等就与行政行为意义上的规范性文件有区别。因此，笔者不赞同那种笼统要求将规范性文件纳入司法审查范围的说法。
由此，笔者将普遍性行政措施定义为：县级以上各级人民政府为了实施法律，执行政策或上级行政机关的决议或命令，在法定权限内就特定事项规定的除行政法规和规章以外具有普遍约束力的办法和手段。代之以现行法律用语就是“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”。行政诉讼法第十二条(二)项将之类同与制定行政法规、规章一样的抽象行政行为排除在法院受案范围之外，显然有失周密。最高人民法院颁布的《关于执行若干问题的解释》在对“具有普遍约束力的决定、命令”进行解释时，使用了“对象不特定”“可反复使用”两个标准，但笔者在司法实践中感到，靠这两标准大致区分具体行政行为和抽象行政行为尚可，但要将“具有普遍约束力的决定、命令”从各种“具体”和“抽象”的行政行为中区分出来实在困难，因此，必须重新确定普遍性行政措施的法律特征，这种特征既不能套用抽象行政行为的特征，也不应是具体行政行为特征和抽象行政行为特征的简单相加，而应是该行政行为所独具。笔者以为，具体性、临时性、处理性是普遍性行政措施独具的特征：
所谓具体性，主要指事项的特定性(个别性)而不是人的特定性(可确定性)。即普遍性行政措施在一个具体事项中确定行政主体与不特定行政相对人之间的法律关系，是将行政法律规范具体化和付诸实施的形式之一。行政立法规定的事项在内容上比较全面和系统，一般不会专门对个别事项进行规定。如国务院颁布的《婚姻登记条例》，它调整公民、组织有关婚姻登记管理的一切行为，故该条例不具具体性。但如果某有权机关规定，凡每周五来婚姻登记机关申请登记的男女将因机关内部学习而不予登记，这就有了具体性，这个具体性是因特定事项而产生的。德国联邦法院在一个与防止伤寒传染病流行有关的禁售令判决中对作为一般命令的禁售令这样描述道：“禁售令的对象是具体的实际事务，一个具体的瘟疫流行危险，禁售令仅限于对这个事务的处理，------有一点是正确的，即在禁售令发布的时候，禁售的对象范围并不是准确确定的。”*8在人的个体性与事项的个别关系上，德国法院认为事项的个别性起主导作用。
所谓临时性，主要指普遍性行政措施因特定事项的出现而生效，也因该事项的消灭(完成)而失效，适用期一般较短(但并非一次性适用)。并且，该措施只对它所针对的事件有拘束力，对尔后发生的同类事件没有效力。例如：某区政府发布通知规定2002年元旦可以在某区域燃放烟火，但这一通知（命令行为）对2003年元旦的同一事件没有拘束力，能否继续燃放烟火取决于某区政府当时的命令、决定。临时性与具体性相联系，没有具体性(事项的个别性)，行政措施就会成为一般意义上的规范性文件，成为较为稳定持久的规则。
所谓处理性，指的是普遍性行政措施以设立、变更、消灭权利、义务为目的，是一种能产生具体法律效果的行政行为。譬如，交通部门为控制大桥交通流量，发布通告规定：在维修大桥期间，机动车尾号为单数的逢单日过，尾号为双数的逢双日过。这一通告确立了行政主体与相对人之间具体权利义务，具有具体的法律效果。如果是抽象的法律效果，那只能是法律规范的约束力，而不是行政行为的约束力。正是这种“处理性”特征，使得因违法行政行为而造成的损害变得实在起来，也使普遍性行政措施较之其它法律规范更易成为人们诉讼的对象，一个非常明显的例子就是，尽管人们可能对交警在某区域的交通管制不满，但很少有人对道路交通法律规范不服。
三
关于针对特定事项的行政行为，很早就有人进行了研究，如有学者在论述行政行为时就指出：“行政行为是国家行政机关对特定的社会事实或特定的当事人所采取的具体的行为，因而区别于制定具有普遍约束力的规范性文件的抽象的行政行为，行政行为有时是对特定的社会事实而实施的，如因修理道路而决定车辆禁止通行，因举行马拉松比赛，决定车辆绕道通行。有时则是对特定的人或事所实施的-----”*9。还有学者在定义具体行政行为时，将具体行政行为定义为“行政主体对特定事件或特定人所作的特定处理”，“这里可以分为两种情况：一种是对特定人（可以是一人，也可以是多人）和特定事件所作的行为，如公安机关拘留公民张三；另一种是就特定事件对不特定的人作出，如因修建道路禁止车辆通行。”*10等等，以笔者视野所及，这些将虽不针对特定相对人但针对特定事项的行为归入具体行政行为的论述多出现在二十世纪九十年代以前，在行政诉讼法特别是最高法院的司法解释颁布后，具体行政行为已经变为行政机关“针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”*11，而行政机关就特定事项针对不特定的人所作的行政行为成了“制定、发布具有普遍约束力的命令、决定”，被归入与行政法规、规章并列的抽象行政行为的类别。从某种意义上讲，这种划分并不体现“具有普遍约束力的命令、决定”与行政法规、规章在性质上的同一，更多的是立法者在法院受案范围上的策略规定，其立法时就预留了修改的空间，只待时机成熟而已。笔者提出普遍性行政措施的概念，竭力论证这个概念与抽象行政行为的差异，也不失为一种理论策略。因为抽象行政行为是否可诉，涉及到一国的宪政体制，体现立法机关、行政机关以及司法机关在国家权力结构中的地位和作用，将行政行为放在宪政层面上予以安排，更多的是一种政治决定而不是法律的要求。譬如，英国法官之所以不能对议会立法进行违宪审查，很大原因是，在与国王为代表的没落地主阶级的斗争中，代表新兴资产阶级的议会取得了最终胜利，从而确立了议会至上的原则，英国法官在资产阶级国家权力结构中的地位正是阶级斗争、妥协的最终产物。在我国目前宪政体制下，对抽象行政行为的审查并不在法院权力所及范围内，宪法将对此类行政行为的监督权交给了立法机关和上级行政机关，国家的这种权力结构不是可以通过修改个别诉讼法就能改变的，这也是我国只有行政诉讼没有司法审查的原因*12。因此，存在于具体行政行为与抽象行政行为之外的普遍性行政措施，有可能在不改变国家宪政体制的前提下变得可诉，这比直接要求法院对抽象行政行为审查解禁更具现实性，也更容易获得成功。
笔者的这一看法在我国加入世贸组织后变得更为清晰。世贸组织奉行“在不违背一国宪政制度的前提下，每一成员国应当保持或者尽快建立切实可行的仲裁或者行政法庭或者程序，在受影响的服务提供者的请求下，对影响服务贸易的行政决定作出迅速审查。”*13在WTO的系列协议中，“措施”是一个常见且重要的概念。在服务贸易总协定、反倾销协议、反补贴协议、与贸易有关的投资措施协定、实施动植物卫生检疫措施的协议、保障措施协议等中都提到了成员方所采取的“措施”。譬如，《服务贸易总协定》第１条第１款规定：“本协定是用于各成员为影响服务贸易所采取的措施。”该条第３款（ａ）项规定：“‘成员的措施’是指由以下机构采取的措施：（１）中央、地区或地方政府和当局；（２）由中央、地区或地方政府或当局授权行使权力的非政府团体。”这些机构采取的相关措施均应遵守有关透明度和市场准入的规则。该协定第３条第１款规定：“除非在紧急情况下，各成员应迅速并最迟于其生效之前，公布所有普遍适用的有关或影响本协定实施的措施”。我国在《加入议定书》中亦承诺“以统一、公正和合理的方式适用和实施中央政府有关或影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权（“ＴＲＩＰＳ”）或外汇管制的所有法律、法规及其他措施以及地方各级政府发布或适用的地方性法规、规章及其他措施（统称为“法律、法规及其他措施”）。”*14至于这些“措施”两字前并无“普遍适用”的限制，是否就此意味着具体行政行为，笔者不排除这种可能性，但如果不囿于概念的字面含义，而把它放在具体法律协议的框架里，情况将发生变化。以我国最新颁布施行的《中华人民共和国反倾销条例》为例，当国家行政部门(国家经贸委、外经贸部)应国内产业者申请或自主决定对有关国家的进口产品进行损害调查时，其面对的出口经营者可能是已知的，也可能是未知的，所发放的调查问卷并不能涵盖所有的出口经营者，尽管被征收反倾销的对象限于“倾销进口产品的进口经营者”，但出口经营者作为反倾销案的“利害关系方”，无疑将受征收反倾销税的“终裁决定”影响，尽管这种影响有大有小，甚至可以通过反倾销应诉而获得免除，但反倾销措施的普遍约束力显而易见。按照该条例第五十三条之规定，对依照本条例第二十五条作出的终裁决定不服的，对依照本条例第四章作出的是否征收反倾销税的决定以及追溯征收、退税、对新出口经营者征税的决定不服的，或者对依照本条例第五章作出的复审决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起诉讼。由此可见，对普遍性行政措施的诉讼已经开始在单行法律中出现，这一立法走向似乎并没有引发人们对抽象行政行为司法审查禁区的疑问，毕竟，学会更多从实际需要而不是单纯用概念分析来处理现实问题是我国加入世贸组织后必须取得的进步。
当然，一个行政行为是否可诉，其条件除了该行政行为由具有行政管理职权的行政主体作出以及对行政相对人的权益产生实际影响外，还取决于法律的规定。在目前的情况下将普遍性行政措施纳入人民法院受案范围不能说不存在法律障碍，除了行政诉讼法第十二条(二)项的规定外，在WTO协议中，对普遍性行政措施的审查要求也只限于“与贸易有关”，在立法本意上并没有“推而广之”的用意。但是，这并不妨碍我们认识普遍性行政措施的独特属性，也不妨碍我们在司法实践中对其内在价值的挖掘、发扬。笔者注意到近年来中国法官对此屡有寓意深刻之作，如北京“乔占祥状告铁道部2001年春运提价案”*15，福建“点头隆胜万材厂不服福鼎市人民政府行政扶优扶强措施案”*16，尽管从理论的角度看，法官没有在这些案件的判决理由中真正阐明其道理，甚至另述道理(另一种智慧？)，但仅就受理此类案件来看，其意义已超出个案范畴，冀以推动我国民主法治进程，其开创精神实在可敬。要知道，美国的司法审查制度之所以令人惊讶，“固然有多种社会因素，但主要的助产士就是美国那些优秀的法学家、法律家们。的确，一项合理的制度，从历史的角度来看或许是必然产物，但我们无法否认个体活动的创造性因素，也无法否认后来者对于传统的重构建作用，马歇尔大法官的政治魅力、机警和分寸感，以及他对司法技术的娴熟并创造性运用，所有这些个人因素在美国司法审查制度中的作用都是举足轻重的。”*17




注：
1、刘莘、马怀德主编《中国行政法学新理念》，中国方正出版社1997年11月版，第107页。
2、马怀德：《行政诉讼范围研究》，载于《检察日报》2001年7月21日。
3、于安编著《德国行政法》，清华大学出版社1999年10月版，第98页。
4、王锡锌、邓淑珠：《事实行为再认识》，载于《行政法学研究》2001年第3期。
5、于安编著《德国行政法》，清华大学出版社1999年10月版，第114页。
6、行政解释性文件又有两种：一种是因法律授权而形成的行政解释性文件，属于立法性质，故不可诉。另一种是为行政机关内部统一理解和执行而形成的行政解释性文件，这种解释性文件并不对外发布，只发送到相关机关及负责人，对外并不具有法律效力，故亦不可诉。
7、《法学词典》，上海辞书出版社1984年12月版。
8、于安编著《德国行政法》，清华大学出版社1999年10月版，第102-103页。
9、罗豪才《行政法论》光明日报出版社，1988版，第151页。
10、张焕光,胡建淼《行政法学原理》劳动人事出版社，1989版，第222-223页。
11、参见《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见(试行)》第一条。
12、王学辉著《比较行政诉讼法》，重庆出版社2001年8月版，第16页。该书指出，大陆法系国家的行政诉讼是法院对行政活动的监督，而美国的司法审查不仅包括对行政行为的监督，还包括对国会制定的法律是否合宪进行监督。
13、参见：《服务贸易总协定》第6条
14、《中华人民共和国加入议定书》(2001年11月10日)第2条.(A).1
15、2001年1月18日，河北律师乔占祥以铁道部2001年春运期间部分票价上浮未经过价格听证，不符合法律规定，侵犯其合法权益为由，向铁道部提起行政复议申请，请求撤销部分票价上浮的行政行为。1月21日，铁道部依法受理。3月21日，乔占祥收到行政复议决定书，行政复议决定书作出维持上浮列车票价通知的决定。乔占祥针对上述票价上浮通知及铁道部的复议决定，起诉到北京市第一中级人民法院，请求判决：撤销复议决定，撤销票价上浮通知。北京市一中院经审理后认定，铁道部依职权拟定的票价上浮通知体现了价格法的有关规定，包含了市场需求、地区差别、季节变化和社会承受力等因素，符合法律规定及客运市场的价值规律。另外，铁道部作出的2001年春运期间部分旅客列车价格上浮的决定，是经过有关市场调查、方案拟定、报送国家计委审查，国家计委在国务院授予其批准的权限范围内予以批准后，铁道部依据国家计委的批准文件作出的，上述程序未违反有关法律规定。2001年11月5日，北京一中院作出一审判决，驳回乔占祥的诉讼请求。案例载于《法制日报》2001年12月30日。
16、福鼎市的矿山每年开采的玄武岩荒料仅有9万立方米，都由福建玄武石材有限公司负责给该市的900余家石材加工企业供应，福鼎市人民政府于2001年3月13日以鼎政办(2001)14号文件下发的《关于2001年玄武岩石板材加工企业扶优扶强的意见》，要求石材公司必须每年在玄武岩荒料总量中提留 11300方去供应少数所谓的扶优扶强企业。点头隆胜石材厂不服，向法院起诉要求撤销该意见。被告以抽象行政行为不可诉抗辩，法官认为该文件虽未给原告点头隆胜石材厂确定权利与义务，但却通过强制干预福建玄武石材有限公司的销售办法，直接影响到点头隆胜石材厂的经营权利。因此对点头隆胜石材厂来说，该文件具有了行政诉讼法第十一条第一款第(三)项规定的“认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的”情形，是行政诉讼法第二条规定的具体行政行为。案例载于《中华人民共和国最高人民法院公报》2001年第6期。
17、张铁馨:《司法审查》，载于《检察日报》2000年07月05日。



作者单位 重庆市高级人民法院行政庭
试论我国婚姻无效制度的基本问题

刘成江


　　2001年4月28日公布实施的《中华人民共和国婚姻法》（以下简称《婚姻法》）第十条、第十一条、第十二条是关于婚姻无效和婚姻可撤销的规定，自此，我国的婚姻法正式确立了婚姻无效制度。婚姻无效制度是结婚制度的重要组成部分，能够保障结婚条件和程序的执行，保护合法婚姻，预防和制裁违法婚姻。新《婚姻法》虽然规定了婚姻无效制度，但还不是很全面，婚姻法学界对此也有很大的争论。因此，有必要对我国的婚姻无效制度作一系统的研究。
　　一、确立婚姻无效制度的法律意义
　　现行婚姻法对婚姻无效制度作出明确的规定，有很重要的法律意义：
　　（一）填补了我国婚姻立法的空白。我国1950年和1980年婚姻法都没有对婚姻的无效作出规定，仅笼统规定，违反本法者，得分别情况，依法予以行政处分和法律制裁。1989年3月颁行的《婚姻登记办法》第9条明确规定了婚姻无效问题：“婚姻登记机关发现婚姻当事人有违反婚姻法行为，或在登记时弄虚作假，骗取《结婚证》的，应宣布该项婚姻无效，收回已骗取的《结婚证》，并对责任者给予批评教育。触犯刑律的，由司法机关追究刑事责任。”1994年2月1日施行的《婚姻登记管理条例》第五章，虽然规定了婚姻无效的原因及处理等问题，但仍未建立一套系统完备的婚姻无效制度。
　　婚姻法既然要求男女结婚必须符合法定的结婚条件和程序，婚姻才具有法律效力，但对于欠缺婚姻成立要件的男女两性的结合，却没有明确其法律后果，这就使我国的结婚制度处于不完整状态，使我国的婚姻法不完善，不利于对合法婚姻的保护和对违法婚姻的制裁。无效婚姻制度作为保障合法婚姻的有效手段，是结婚制度中不可缺少的内容，也是婚姻法中必不可少的部分。2001年《婚姻法》增加规定了无效婚姻制度，填补了婚姻立法的空白，使我国的婚姻法进一步完善。
　　（二）避免了不必要的法律冲突，维护了婚姻法的严肃性和权威性
　　现行《婚姻法》明确规定了婚姻无效制度，我国司法机关在处理违法婚姻时从此有法可依。过去，由于我国婚姻法没有婚姻无效制度，对违法婚姻的处理缺乏法律依据，人民法院一般是将本应宣布无效的婚姻按离婚处理，这样导致违法婚姻解除的后果与合法婚姻解除的后果完全相同。一些群众认为“婚姻法是软法，遵守不遵守后果都一样”，这显然不利于结婚法定条件和程序的贯彻执行。另外，在没有婚姻无效制度的情形下，一些人对结婚的法律效力缺乏认识，造成早婚、近亲结婚、包办买卖婚姻、换亲、结婚不登记等违法婚姻大量存在，特别是在农村偏远地区，这种情况更为普遍。如果在婚姻法中确立了婚姻无效制度，司法机关在处理这些违法婚姻的时候便有明确、充足的法律依据，该宣布无效的婚姻宣布无效，属于可撤销的婚姻，当事人可以请求撤销。这便有利于制裁违法婚姻，维护我国婚姻法的严肃性和权威性。
　　（三）使我国的《婚姻法》能更好地与国际接轨
　　世界上许多国家的婚姻家庭法都设立了婚姻无效或可撤销的法律制度。比如，1970年美国州法律全国统一委员会通过的《统一结婚离婚法》（Uniform Marriage and Divorce Act）的第207-209条规定了婚姻无效制度的主要方面；1971年，英国颁布了《婚姻无效法》(the Nullity of Marriage Act 1971)，对长期以来教会法庭有关婚姻无效的法律，作了全面改革，1973年又颁布了《婚姻诉讼法》(Matrimonial Causes Act 1973)，是目前英国法院处理婚姻无效案件的法律依据；此外，意大利、俄罗斯、日本、瑞士、菲律宾等国都对无效婚姻作了规定。对外国婚姻家庭法先进或合理的法律制度加以借鉴，吸取其中有益的东西，以完善我国的婚姻法，使我国的婚姻法能与世界各国的婚姻家庭法相互融合，更好地与国际接轨。
　　此外，由于我国目前还不存在英美法上宽松的离婚体制，人们在诉讼离婚时，原告只有提出法定的能够证明婚姻关系确已破裂的相关证据，才能获得法院的准许。因此，婚姻无效制度还会不可避免地成为人们解除已经成立婚姻的合法方式之一。
　　一、婚姻无效的构成
　　（一）婚姻无效的构成
　　我国《婚姻法》第十条规定，“有下列情形之一的，婚姻无效：（一）重婚的；（二）有禁止结婚的亲属关系的；（三）婚前患有医学上认为不应当结婚的疾病，婚后尚未治愈的；（四）未达法定婚龄的。”第十一条规定，“因胁迫而结婚的，受胁迫的一方可以向婚姻登记机关或人民法院请求撤销该婚姻。受胁迫的一方撤销婚姻的请求，应当自结婚登记之日起一年内提出。被非法限制人身自由的当事人请求撤销婚姻的，应当自恢复人身自由之日起一年内提出。”
　　由此可见，我国《婚姻法》在婚姻无效制度的基本构成上，采取了自始无效与可撤销的双轨制，这比对各种违法婚姻采一律无效、自始无效的单轨制有更大的优越性。单轨制重视对违法婚姻及当事人的制裁，会忽视对无过错方或弱势一方的必要保护，也不利于对子女利益的保护，有很大的缺陷；而双轨制表明，对违法婚姻，法律应当区别对待，对那些违法性严重，有悖于公序良俗或对现行婚姻制度造成冲击的，应做自始无效处理；对那些违法较轻的，应归于可撤销婚的范畴。因此，双轨制更利于对相关当事人及子女利益的保护。正是基于这些原因，我国的婚姻无效制度选择了自始无效与可撤销的二元结构。
　　（二）婚姻无效的构成中值得探讨的问题
　　外国学者把婚姻成立的要件分为公益要件和私益要件。违背公益要件者，被认为对社会危害性较大，因而为无效婚姻；违背私益要件者，被认为社会危害性较小，为可撤销婚姻。从国外婚姻无效制度的立法趋势看，自始无效婚和可撤销婚的区别正逐步缩小，而且总的趋势是逐渐减少了自始无效婚的种类，相应扩大了可撤销婚的范围。外国婚姻无效制度的这种发展趋势对我国的婚姻无效制度具有借鉴意义。
因此，我国《婚姻法》第十条列举的自始无效婚的范围应当缩小，仅限于两种，即1、重婚的；2、有禁止结婚的亲属关系的。因为重婚这种行为严重违反了我国婚姻法关于一夫一妻制的基本原则。而有禁止结婚的亲属关系的人结婚，又与社会伦理道德不符，这两种情形都严重违背了结婚的公益要件，对社会的危害性较大，无疑属于自始无效婚。至于第十条列举的“婚前患有医学上认为不应当结婚的疾病，婚后尚未治愈的”以及“未达法定婚龄的”，笔者认为这两种情形应划归可撤销婚的范畴，因为这两种情形只是违背结婚的私益要件或一般性地违背结婚的公益要件，社会危害性较小。而且，如果一个人愿意与患有医学上认为不应当结婚的疾病的人结婚，愿意照顾其日常生活，我们的婚姻法为什么要横加干涉，非要宣告它无效呢？此外，“未达法定婚龄的”在违法结婚之后如果达到了法定婚龄，也属于可撤销婚姻，由婚姻当事人自行选择，这样更利于百姓生活的稳定以及对婚姻当事人及子女合法权益的保护，也更符合婚姻法作为私法其基本目的在于保护当事人民事权益的基本属性。
　　我国《婚姻法》第十一条规定的可撤销婚姻只有一种，即“因胁迫结婚的”。这种提法似为不妥，而规定“违背当事人意愿的”似乎更妥当。因为我国的大多数婚姻法学专家均认为“可撤销婚姻是指违背当事人真实意思而成立的婚姻”。违背当事人真实意思除了因胁迫之外，另外还应包括欺诈，双方当事人的误解以及虚假的意思表示等情况。
　　综上所述，笔者认为我国的无效婚姻应有两类，第一类是自始无效婚，包括：1、重婚的；2、有禁止结婚的亲属关系的。第二类是可撤销婚姻，包括：1、婚前患有医学上认为不应当结婚的疾病，婚后尚未治愈的；2、未达法定婚龄的；3、违背当事人意愿的。
　　二、 宣告婚姻无效的程序
　　宣告婚姻无效的程序性规定主要是指宣告婚姻无效的请求权人，请求期间以及宣告婚姻无效的机关。
　　（一）婚姻无效的宣告程序
　　关于婚姻无效的宣告程序，我国现行《婚姻法》没有明确规定，我们可以这样理解：婚姻无效是法律上的无效，不产生任何法律上的效力，不需经过婚姻登记机关或人民法院宣告，该婚姻永远不会等到认可。因此，重婚、有禁止结婚的亲属关系等情形骗取结婚登记的，即使未经婚姻登记机关或人民法院宣告无效，该婚姻也是无效的。此外，任何一方当事人、有利害关系的第三人为了使无效婚姻有法律记录，也有权向婚姻登记机关或人民法院提出宣告婚姻无效的请求；民政部门在执法检查的过程中发现无效婚姻可以直接宣告婚姻无效，收回《结婚证》；人民法院在审理案件过程中，如果发现当事人有无效婚姻的情形，也可以直接宣告该婚姻无效。
　　（二）可撤销婚姻的宣告程序
　　关于可撤销婚姻的宣告程序，我国现行《婚姻法》第十条有明确的规定，即撤销权人可以在一年内向婚姻登记机关或人民法院请求撤销该婚姻。
　　1、 请求权人
　　如前所述，可撤销婚姻的范围有所扩大，因此，请求权人应当有三种：
　　（1） 与婚前患有医学上认为不应当结婚的疾病，婚后未治愈的人结婚的一方当事人或与患病者共同生活的近亲属；
　　（2）未到法定婚龄的当事人及其监护人；
　　（3）受胁迫、欺诈而结婚的一方当事人或者因误解或作出虚假的意思表示而结婚的一方当事人及近亲属。
　　2、 请求期间
　　请求权人行使请求权的法定期间1年实质上是一个除斥期间，即法律规定宣告婚姻无效的请求权有一个预定存在的期间，权利人在此期间不行使权利，预定期间届满，便发生该项权利消灭的法律后果。⑦因此，可撤销婚姻的请求权人在除斥期间内不提出请求，请求权即丧失，如果以后男女不想一起生活的，应当通过离婚解除夫妻关系，此外，如果受胁迫者被限制了人身自由，请求撤销婚姻的时间应当自其恢复人身自由之日起计算。
　　3、 宣告撤销婚姻的机关
　　通观世界各国的婚姻家庭法，对婚姻的撤销，均以诉讼方式，由法院判决宣告。所以有学者也主张在我国宣告撤销婚姻的机关也仅限于人民法院。但我们应看到，在我国，调整婚姻家庭关系的除了《婚姻法》之外，还包括《婚姻登记管理条例》等行政法规，而且我国婚姻成立的唯一合法形式要件是双方当事人亲自到婚姻登记机关进行结婚登记。因此，宣告撤销婚姻的机关因根据我国的具体情况决定，与我国现有的婚姻登记制度相一致。具体说来，包括两个机关：
　　（1） 婚姻登记管理机关。该机关应当自收到宣告撤销的请求之次日起，在一个月内进行全面审查，如查明确实存在可撤销的事实，则作出宣告撤销该婚姻，收回《结婚证》的决定，当事人如不服该决定，可向有管辖权的人民法院起诉。
　　（2） 人民法院。受理不服婚姻登记管理机关裁决而起诉的案件或直接受理请求权人起诉宣告撤销婚姻的案件。
　　四、 婚姻无效的法律后果
　　2001年《婚姻法》第十二条分别从四个方面规定了婚姻无效的法律后果，其中有一些值得探讨的问题，现分述如下：
　　（一）无效婚姻或可撤销婚姻的溯及力问题
《婚姻法》第十二条规定：“无效或被撤销的婚姻，自始无效。”对此，笔者有不同的见解，即自始无效婚姻与可撤销婚姻的法律后果应当有所区别。如前所述，自始无效婚因严重违背社会公益要件，违反社会的公共秩序与善良风俗，应当自始无效，有溯及力。而可撤销婚姻只是一般性地违背社会的私益要件，违法程度不是很严重。应从被宣告撤销之日起无效，即宣告撤销之前婚姻还是有效的，婚姻登记管理机关或人民法院的撤销宣告无溯及力。在当今一些采婚姻无效与可撤销双轨制的国家及地区，关于婚姻无效与可撤销的法律后果，也是如此分别规定的，这样也显得更为科学、合理。
　　（二）当事人是否具有夫妻关系
　　《婚姻法》第十二条简单地规定：“当事人不具有夫妻的权利和义务。”与第一点相同，由于自始无效婚与可撤销婚的溯及力不同，自始无效婚溯及既往，当事人当然不具有夫妻的权利和义务；但可撤销婚姻无溯及力，在被宣告撤销之前，婚姻关系是有效的，因而在宣告撤销之前，当事人之间的夫妻关系也应当得到认可，具有夫妻间的权利和义务。
　　（三）当事人之间的财产关系
　　关于财产关系，《婚姻法》第十二条规定：“同居期间所得的财产，由当事人协议处理，协议不成时，由人民法院根据照顾无过错方的原则判决。对重婚导致的婚姻无效的财产处理，不得侵害合法婚姻当事人的财产权益。”。这个规定比较模糊且不是很全面，在司法实践中可以这样处理：无效婚姻或可撤销婚姻在被撤销后，双方当事人同居期间各自取得的财产归个人所有，对是否个人财产举证不明，且无法查实的，按共同财产认定，均有分割权。双方共同购置的财产按民法一般共有财产合理分割；双方各自所欠债务，独立负责偿还，共同所欠债务，由双方负连带责任予以偿还，处理时运用有关民事法规。此外，婚姻无效或被撤销后，生活困难的一方可以请求另一方提供必要的经济补偿，无过错一方还可向过错方请求损害赔偿。
　　（四）父母子女关系